II SA/Po 826/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego; oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Starosta Ś. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145) umorzył w całości postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej zakres i terminy wykonywania obowiązku utrzymywania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej – rowu "Ł" zlokalizowanego na działce nr [...], obręb O. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy D. przesłał według właściwości pismo Rejonowego Związku Spółek Wodnych w Ś. z dnia [...] lutego 2012 r., w sprawie niedrożności rowu melioracji wodnej szczegółowej "Ł" w miejscowości O., wynikającej z braku drożności przepustu zlokalizowanego na działce nr [...], obręb O. W powyższym piśmie Burmistrz Miasta i Gminy D. wskazał nadto, że z uwagi na nieutrzymywanie w odpowiednim stanie omawianego rowu przez działającą na przedmiotowym terenie spółkę wodną Starosta Ś. powinien wydać decyzję na podstawie art. 77 ustawy Prawo wodne, określając zakres i termin wykonania tego obowiązku przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych w Ś. Organ ustalił, że rów melioracyjny był w 2000 r. objęty gruntowną konserwacją, od ujścia do drogi powiatowej K.-O., polegającą na wykoszeniu porostów ze skarp i dna cieku, wycince zakrzaczeń ze skarp rowu, mechanicznym odmuleniu dna, oczyszczeniu przepustów rurowych. W grudniu 2011 r. zostały natomiast wykonane prace konserwacyjne polegające na usunięciu zatorów z gałęzi i roślinności. Z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2012 r. wynika przy tym, że omawiany rów na długości od drogi powiatowej K.-O. do granicy z działką nr [...] jest drożny i umożliwia swobodny odpływ wody w kierunku zbiornika. Stwierdzono także, że niedrożność ujściowego odcinka rowu nie wynika z braku konserwacji, lecz spowodowana jest usypaniem grobli – tamy z piasku wzdłuż działki nr [...], od strony wewnętrznej, za ogrodzeniem – przez właściciela tejże działki. Zabieg ten spowodował spiętrzenie wody i podtopienie okolicznych użytków zielonych. Ze względu zatem na właściwe utrzymywanie rowu organ uznał, że nie ma podstaw do wydania decyzji z art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne, wskazując zarazem, że Burmistrz Miasta i Gminy D. może nakazać na podstawie art. 29 tejże ustawy właścicielowi działki nr [...] przywrócenie jej do stanu poprzedniego. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Burmistrz miasta i Gminy D. odwołał się od powyższej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie art. 7, art. 10 i art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie jako strony postępowania Gminy D. oraz właścicieli działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronom służy odwołanie. Stroną postępowania jest przy tym wedle art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny polega natomiast na możliwości wskazania przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swe żądanie. Ponadto interes prawny musi być obiektywny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, a brak takiego przymiotu – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – wyklucza przyznanie statusu strony. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, rozumiany jako sytuacja, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które uzasadniałyby żądanie określonego zachowania od organów administracji publicznej. O tym, czy interes ma charakter prawny czy tylko faktyczny rozstrzyga zatem treść przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy zaznaczył, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji Starosty Ś. był art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1a tej ustawy do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, jeżeli służą regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. Wedle art. 64 ust. 1 ustawy utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Z art. 77 ustawy Prawo wodne wynika z kolei, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – do tej spółki. Jeżeli wspomniany obowiązek nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala w drodze decyzji, proporcjonalnie do korzyści odnoszonych przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Organem właściwym do wydania takiego rozstrzygnięcia jest z kolei na mocy art. 140 ust. 1 tejże ustawy starosta. Tym samym obowiązek utrzymywania wspomnianych urządzeń melioracji rozkłada się na wszystkich zainteresowanych, tj. właścicieli gruntów, na których niniejsze urządzenia wywierają korzystny wpływ, bądź też na spółkę wodną. Przepis art. 77 ust. 1 ustawy Prawo wodne znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy działanie danego urządzenia nie jest objęte spółką wodną, a właściciele gruntów nie wykonują należycie obowiązków. Tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowy rów objęty jest działalnością spółki, o czym świadczy pismo rejonowego Związku Spółek Wodnych z dnia [...] lutego 2012 r. Ponadto, Burmistrz Miasta i Gminy D. nie jest właścicielem gruntu, które dotyczy niniejsze postępowanie. W rozpatrywanej sprawie występował on wyłącznie jako organ, który uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia pisma Rejonowego Związku Spółek Wodnych z dnia [...] lutego 2012 r. W konsekwencji należy więc uznać, że skarżąca Gmina nie posiada interesu prawnego, a zatem postepowanie odwoławcze powinno być umorzone. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Gmina D. zaskarżyła powyższą decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie art. 28 w związku z art. 105 k.p.a. i wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że w jej ocenie status Gminy jako strony tegoż postępowania wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym także w zakresie gospodarki wodnej, należy do zadań własnych gminy. Sprawa niedrożności rowu melioracji szczegółowej "Ł" w miejscowości O. mieści się przy tym bez wątpienia w zakresie zadań związanych z gospodarką wodną. Nie ma więc żadnej doniosłości fakt, czy skarżąca jest właścicielem gruntów, na które ujemnie (przez zalewanie), wpływa niedrożność omawianego rowu melioracyjnego. Gmina jest bowiem zobowiązana zapewnić właścicielom gruntów odpowiednie funkcjonowanie stosunków wodnych zarówno bezpośrednio (jeśli posiada stosowne do tego kompetencje), jak i pośrednio (przez egzekwowanie od właściwych organów stosowanych działań). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z art. 145 § 1 powołanej ustawy – sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie oraz orzeka o ich uchyleniu, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], Rejonowy Związek Spółek Wodnych w Ś. zwrócił się do Burmistrz Miasta i Gminy D. o wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), podnosząc, że przyczyną niedrożności rowu melioracji szczegółowej nr "Ł" w miejscowości O. jest brak drożności przepustu zlokalizowanego na działce nr [...], należącej do Państwa K., którzy nie odpowiedzieli na pismo z prośbą o umożliwienie wejścia na teren ich posesji w celu wykonania niezbędnych prac konserwacyjnych (k. 1 akt adm. organu I instancji). Następnie pismem z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy D. na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 77 powołanej ustawy – Prawo wodne przekazał powyższe pismo z dnia [...] lutego 2012 r. Staroście Ś. (k. 1 akt adm. organu I instancji). Podstawę zaskarżonego w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. stanowił art. 127 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie przysługuje co do zasady odwołanie do jednej instancji. Tym samym wspomniany środek odwoławczy nie może być skutecznie wniesiony przez podmiot, które nie legitymuje się statusem strony postępowania administracyjnego. Przymiot ten z kolei w świetle art. 28 k.p.a. posiada każdy, kogo interesu prawnego lub obowiązku dotyczy dane postępowanie, albo kto żąda podjęcia określonych czynności przez organ administracji publicznej z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek. Mając na uwadze specyfikę niniejszej sprawy istotna okazała się interpretacja interesu prawnego. Pojęcie to oznacza więź prawną, przede wszystkim o charakterze materialnoprawnym, pomiędzy określoną normą prawną a danym podmiotem. Więź ta musi mieć charakter rzeczywisty, obiektywny, konkretny i bezpośredni, a zatem nie może ona dotyczyć relacji istniejącej jedynie potencjalnie lub tylko w subiektywnym odczuciu podmiotu bądź wyłącznie ogólnikowej czy jedynie pośrednio oddziałującej na sferę prawną podmiotu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy zarazem odróżnić interes faktyczny, polegający na "zwykłym" zainteresowaniu pewnej osoby w wydaniu określonego rozstrzygnięcia, ale bez możliwości dokładnego wskazania przepisu prawa, z którego wynikałaby więź spełniająca opisane wyżej cechy. Tym samym dla ustalenia, czy dany podmiot legitymuje się interesem prawnym kluczowe znaczenie ma treść przepisu wskazanego jako podstawa wydania rozstrzygnięcia. Taką podstawą dla decyzji Starosty Ś. z dnia [...] maja 2012 r. był art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145). Zgodnie z tym przepisem organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego zobowiązany jest ustalić w drodze decyzji administracyjnej – proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu – szczegółowe zakresy oraz terminy wykonywania obowiązku utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, jeżeli obowiązek ten nie był wykonywany. Jak wynika przy tym z art. 73 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne, do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się w szczególności rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, jeżeli polegają one na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. W świetle materiału zebranego w aktach sprawy nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy rów stanowi właśnie urządzenie melioracji wodnej szczegółowej. Okoliczność ta nie była kwestionowana również przez żadną ze stron postępowania, a zatem zastosowanie mógł potencjalnie znaleźć art. 77 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Trzeba jednak podkreślić, że obowiązek utrzymania wspomnianych urządzeń melioracji spoczywa w myśl art. 77 ust. 1 powołanej ustawy na zainteresowanych właścicielach, a jeśli urządzenia te objęte są działalnością spółki wodnej – na tej spółce. Wbrew zatem stanowisku organu II instancji fakt powołania spółki wodnej nie wykluczał jeszcze możliwości wydania decyzji z art. 77 ust. 2 cytowanej ustawy, skoro nieprawidłowe działanie takiej spółki również stanowi podstawę do wydania omawianego rozstrzygnięcia. Niemniej, uchybienie to nie miało istotnego znaczenia w sprawie, gdyż nie ulega wątpliwości, że stronami postępowania w przedmiocie wydania decyzji z art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne są podmioty wymienione expressis verbis w art. 77 ust. 1 tejże ustawy. Tymczasem z pisma Starosty Ś. z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], oraz decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], wynika, że Gmina D. nie jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania rozważanego rowu melioracyjnego (k. 2 i 9 akt adm. organu II instancji). Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez skarżącą Gminę w toku postępowania. Z uwagi natomiast na odrębną osobowość prawną spółki wodnej, wynikającą z art. 165 ust. 4 ustawy Prawo wodne, powołana w niniejszej sprawie spółka wodna nie może być również w żadnej mierze utożsamiana z Gminą D. Tym samym skarżąca nie zalicza się do kręgu podmiotów, o jakich mowa w art. 77 ust. 1 ustawy – Prawo wodne. Źródłem interesu prawnego nie mógł być również powołany w skardze art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, do których zalicza się sprawy związane z gospodarką wodną. Przepis ten ma jednak charakter ogólny i zakreśla jedynie – zresztą w sposób niewyczerpujący z uwagi na użycie wyrazu "w szczególności" – kompetencje gminy. Pełna rekonstrukcja zawartej w nim normy prawnej wymaga zatem odwołania się do przepisów szczególnych, które to dopiero doprecyzowują i ustalają sens powyższego przepisu. Tym samym art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym jako taki nie stanowi podstawy do wywodzenia interesu prawnego Gminy, który musi mieć charakter konkretny i rzeczywisty, ani do dopatrywania się ciążącego na Gminie generalnego obowiązku dbania o stosunki wodne niejako w zastępstwie właścicieli gruntów, jak zdaje się twierdzić Gmina D. w skardze. Konieczne jest natomiast sięgnięcie do przepisów szczególnych, którymi w kontekście rozpatrywanej sprawy są właśnie przepisy ustawy – Prawo wodne, a w tym analizowany wcześniej art. 77 ust. 2 tejże ustawy. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że Gmina D. powinna rozważyć możliwość i zasadność zastosowania w niniejszej sprawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, przyznającego wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta kompetencję do wydania decyzji administracyjnej, nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Niemniej, stanowisko organu II instancji należy uznać za prawidłowe. Skarżąca nie wskazała bowiem żadnego przepisu, z którego wynikałby jej interes prawny, co z kolei oznacza, że Gmina D. nie posiadała przymiotu strony w kontrolowanym postępowania. Wniesienie przez nią środka odwoławczego musiało więc skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego, co też słusznie uczynił organ odwoławczy. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji – decyzja ta odpowiada prawu. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).