II SA/Po 829/13

Dnia 11 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2013r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], Prezydent Miasta P. odmówił przyznania M. J. zasiłku rodzinnego na rzecz D., M., J. i E. J., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na rzecz J. i E. J. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 na rzecz D., M. i J. J.. W sentencji decyzji organ powołał przepisy art. 2 pkt. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 5, art. 6, art. 8, art. 14, art. 20, art. 24, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm., dalej jako "u.ś.r.") oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r., Nr 105, poz. 881 z późn. zm.) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 129, poz. 1058) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."). W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji podniósł, że w dniu [...] września 2012 r. M. J. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na rzecz D., M., J. i E. J., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na rzecz J. i E. J. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 na rzecz D., M. i J. J. Wskazano, iż aby nabyć prawo do świadczeń rodzinnych niezbędne jest ustalenie dochodu osoby lub rodziny, uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. za rok 2010. Podstawowym dokumentem, który warunkuje wyliczenie przedmiotowego dochodu zgodnie z art. 23 ust. 4 u.ś.r. jest zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu na zasadach ogólnych każdego członka rodziny. Organ przyjął, że dochód rodziny wnioskodawcy w 2010 r. wyniósł [...] zł, zatem przekraczał ustawowe kryterium dochodowe o [...] zł na osobę. Dochód ustalono z uwzględnieniem dochodu utraconego żony w wysokości [...] zł oraz dochodu utraconego wnioskodawcy z tytułu pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy w wysokości [...] zł - z 2010 r. Podano, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie o dochodzie netto za rok 2010 z firmy "X", z którego wynika, iż żona wnioskodawcy była tam zatrudniona na podstawie umowy zlecenie w okresie od dnia [...] listopada 2010 r. do dnia [...] sierpnia 2012 r. Biorąc powyższe pod uwagę, dochód rodziny w 2010 r. został pomniejszony o kwotę [...] zł. Podano, że wnioskodawca złożył PIT-11 za 2010 r. z tytułu dochodu uzyskanego z pracy jako sędzia sportowy [...], przy czym obecnie przebywa na urlopie zdrowotnym. Przyjęto, że rozliczenia za prowadzenie spotkań sędziowskich dokonywano poprzez delegacje, które każdorazowo otrzymuje z macierzystego Związku [...] na prowadzenie zawodów na rzecz danego klubu sportowego. Wskazano, że wnioskodawca jest wynagradzany przez kluby sportowe w formie ekwiwalentu i z płatnikami ekwiwalentów (klubami sportowymi) nie jest związany umową o pracę, ani żadną umową cywilnoprawną. W związku z powyższym, organ I instancji uznał, że sędziowanie meczów [...] nie mieści się w katalogu definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym brak jest podstaw do uznania dochodu uzyskiwanego z sędziowania za dochód utracony. Zdaniem organu wysokość kwoty przekraczającej kryterium dochodowe na osobę w rodzinie skarżącego nie uprawnia również do przyznania zasiłku rodzinnego w oparciu o przepis art. 5 ust. 3 u.ś.r. Wskazano, że obecnie kwota najniższego zasiłku rodzinnego wynosi 68 zł na osobę, zatem maksymalnie o taką kwotę może zostać przekroczone kryterium dochodowe. Rodzina wnioskodawcy nie spełnia również tego wymogu. Wskazano następnie, że prawo do dodatków do zasiłku rodzinnego przysługuje pod warunkiem, że na dziecko przysługuje zasiłek rodzinny. Dodatki do zasiłku rodzinnego na dziecko nie przysługują więc, jeżeli nie przysługuje zasiłek rodzinny na to dziecko, choćby spełnione zostały warunki wymagane do przyznania dodatków. M. J., pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. odwołał się od powyższej decyzji Prezydenta Miasta P. Odwołanie zostało wniesione z zachowaniem 14-dniowego terminu. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ I instancji błędnie ustalił, iż wnioskodawca nie utracił dochodów za 2010 r. z tytułu prowadzenia spotkań jako sędzia [...]. W chwili obecnej ze względu na stan zdrowia wnioskodawca przebywa na urlopie zdrowotnym, nie prowadzi meczów [...] i nie osiąga z tego tytułu dochodów. Krzywdzącą jest interpretacja, iż sędziowie meczów [...] nie mieszczą się w katalogu definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym brak jest podstaw do uznania dochodu uzyskiwanego z ww. tytułu za dochód utracony. Wnioskodawca podniósł, że do momentu, kiedy mógł i sędziował mecze [...] - musiał te dochody wykazywać, a więc był to jego zarobek. Teraz, kiedy nie może już osiągać z tego tytułu dochodów, dochody uzyskane powinny być analogicznie uznane za utracone. Zdaniem odwołującego nie są to bowiem umowy o dzieło, które są ustawowo wyłączone z dochodów utraconych. Po ich utraceniu, dochód rodziny wnioskodawcy będzie wynosił poniżej 504 zł na osobę, a tym samym rodzina spełni kryterium ustawowe do otrzymania zasiłku rodzinnego na dzieci jak też dodatków do zasiłku rodzinnego. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej również jako "Kolegium" lub "organ II instancji"), działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 u.ś.r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, np. rodzicom czy jednemu z rodziców, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 1 u.ś.r. dochód oznacza, po odliczeniu alimentów świadczonych na rzecz innych osób, między innymi przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w przepisach ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Organ II instancji wskazał, iż ustalając dochód rodziny wnioskodawcy za rok 2010 należało uwzględnić kwotę dochodu wynikającą z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] tj. kwotę [...] zł, pomniejszyć ją o składki na ubezpieczenie społeczne tj. [...] zł i składki na ubezpieczenie zdrowotne tj. [...] zł oraz należny podatek tj. [...] zł, co daje łącznie [...] z. ([...] zł - [...] zł - [...] zł). Zaznaczono, że kwota ta nie mogła jednak stanowić podstawy obliczenia dochodu na osobę w rodzinie, na potrzeby niniejszego postępowania, albowiem z akt sprawy wynika, iż rodzina utraciła część dochodów. I tak, M. J. z dniem [...] sierpnia 2012 r. utraciła swoje źródło zarobkowania, a nadto M. J. od dnia [...] września 2011 r. utracił prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Zgodnie przy tym z art. 3 pkt 23 u.ś.r. utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, bądź utratą renty. W konsekwencji, na potrzeby niniejszej sprawy Kolegium uznało, iż dochód rodziny należało dodatkowo pomniejszyć o kwotę [...] zł (utracona renta z ZUS) oraz o kwotę [...] zł (utracony dochód M. J.). Wyjaśniono, że przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, jako dochód rodziny z 2010 r. należało przyjąć kwotę [...] zł, co daje miesięcznie [...] zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie [...] zł miesięcznie. Tak ustalona kwota dochodu przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczeń rodzinnych. Zdaniem Kolegium należy podzielić stanowisko organu I instancji, iż brak jest podstaw do uznania za dochód utracony zarobków uzyskanych w 2010 r. z tytułu sędziowania meczów [...]. Pojęcie utraty dochodu zostało ustawowo zdefiniowane w art. 3 pkt. 23 u.ś.r. i zdaniem organu II instancji brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, aby przewidziane w nim przypadki wykładać w sposób rozszerzający. Podkreślono więc, że wnioskodawca pełniąc funkcję sędziego podczas meczów [...] nie był związany umową o pracę, ani tym bardziej umową zlecenia czy umową o dzieło, z żadnym klubem sportowym. Dochody uzyskiwane przez niego z sędziowania meczów były rozliczane jako dochody z działalności wykonywanej osobiście, co stanowi odrębną kategorię w stosunku do umowy o dzieło oraz umowy zlecenia. Tym samym zaprzestanie wykonywania tej działalności nie może być rozpatrywane w kategorii utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wskazano również, że z oświadczeń złożonych przez wnioskodawcę w toku postępowania wynika, że przebywa on jedynie na urlopie zdrowotnym w sezonie 2012/2013. W konsekwencji uznano, iż sam fakt, że aktualnie rodzina nie uzyskuje dochodów z ww. działalności, nie może mieć wpływu na ustalenie wysokości dochodów za 2010 r. Kolegium zaznaczyło ponadto, że przychody uzyskiwane z działalności wykonywanej osobiście podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, a w konsekwencji mieszczą się w ogólnej definicji dochodu wyrażonej w art. 3 pkt. 1 u.ś.r. Z tego też względu muszą one zawsze zostać uwzględnione przy ustalaniu dochodu na potrzeby spraw o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Pojęcie utraty dochodu nie odnosi się natomiast do utraty każdego dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym na zasadach ogólnych. Ustawodawca zaliczył bowiem do tej kategorii jedynie szczególne wypadki, enumeratywnie określone w art. 3 pkt 23 a - i u.ś.r. Na powyższą decyzję Kolegium pełnomocnik M. J. wniósł w terminie skargę. Wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, rozpatrującym sprawę organom administracji zarzucono: - naruszenie art. 5 ust 1 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji odmówienie przyznania wnioskowanych świadczeń rodzinnych, - naruszenie art. 3 pkt 23 w zw. art. 3 pkt 22 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż osiągane przez wnioskodawcę wynagrodzenie z tytułu pracy jako sędzia sportowy [...] nie mieści się w katalogu definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym brak jest podstaw do uznania dochodu uzyskiwanego z ww. tytułu za dochód utracony. W uzasadnieniu skargi ponownie podniesiono, że ustalając dochód rodziny uwzględniono wynagrodzenie z tytułu sędziowania zawodów [...], natomiast bezpodstawnie pominięto utratę dochodu z tytułu wynagrodzenia za pracę jako sędzia sportowy [...], co spowodowało odmówienie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Podniesiono, iż zgodnie z art. 3 pkt 23 u.ś.r. jako utratę dochodu należy rozumieć utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy natomiast rozumieć jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 u.ś.r.). W tym kontekście podkreślono, iż uznanie przez organ, że wynagrodzenie osiągane przez wnioskodawcę z tytułu sędziowania meczów [...] nie może stanowić podstawy do utraty dochodu, jest bezzasadne. Stosunek łączący skarżącego z Polskim Związkiem [...] mieści się bowiem w dyspozycji art. 3 pkt 22 u.ś.r. i jego utrata powinna zostać uwzględniona jako dochód utracony w rozumieniu powyższego przepisu. Podkreślono następnie, iż wnioskodawca wykonywał na rzecz Polskiego Związku [...]i czynności w ramach umowy zlecenia. Wskazuje na to zarówno okoliczność, iż wnioskodawca po wykonaniu na rzecz zleceniodawcy umówionych czynności wystawiał zleceniodawcy rachunek, jak i okoliczność, iż osiągany przez niego dochód wykazywał on za pomocą dokumentu PIT-11, który wypełnia się w związku z wykonywaną osobiście działalnością, w tym z umowy zlecenia. W załączeniu przedłożono zaświadczenie potwierdzające, iż M. J., będący sędzią PZ[...], w sezonie 2012/2013 był urlopowany z przyczyn zdrowotnych, a więc nie prowadził w tym okresie żadnych zawodów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Organ ponownie podniósł, że w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku osobowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361) źródłami przychodów są między innymi 1) stosunek służbowy, stosunek pracy, praca nakładcza, emerytura lub renta, czy 2) działalność wykonywana osobiście. Z kolei w art. 13 ust. 1 ww. ustawy wskazuje się, że przychody z działalności wykonywanej osobiście, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, to między innymi przychody z osobiście wykonywanej działalności artystycznej, literackiej, naukowej, trenerskiej, oświatowej i publicystycznej, w tym z tytułu udziału w konkursach z dziedziny nauki, kultury i sztuki oraz dziennikarstwa, jak również przychody z uprawiania sportu, stypendia sportowe przyznawane na podstawie odrębnych przepisów oraz przychody sędziów z tytułu prowadzenia zawodów sportowych oraz przychody z tytułu wykonywania usług, na podstawie umowy zlecenia lub umowy o dzieło, uzyskiwane wyłącznie od: a) osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, osoby prawnej i jej jednostki organizacyjnej oraz jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, b) właściciela (posiadacza) nieruchomości, w której lokale są wynajmowane, lub działającego w jego imieniu zarządcy albo administratora - jeżeli podatnik wykonuje te usługi wyłącznie dla potrzeb związanych z tą nieruchomością. Zdaniem Kolegium, ustawodawca w sposób jednoznaczny zakwalifikował przychody sędziów z tytułu prowadzenia zawodów sportowych do przychodów z działalności wykonywanej osobiście, a więc brak jest jakichkolwiek podstaw do zrównywania ich z dochodem uzyskiwanym z tytułu umowy zlecenia. Przemawia za tym dodatkowo fakt, że przychody z tytułu świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia zostały przez ustawodawcę odrębnie wyszczególnione w cytowanej wyżej regulacji. Są to zatem dwa, całkowicie od siebie niezależne źródła przychodów, zaliczone do przychodów z działalności wykonywanej osobiście. Z uwagi na powyższe, organ II instancji nie zgodził się z zarzutem skarżącego, iż wykonywał on na rzecz Polskiego Związku [...] czynności w ramach umowy zlecenia. Co więcej, w swoich oświadczeniach złożonych przed organem I instancji wnioskodawca wskazywał, że nie łączą go z Polskim Związkiem [...] ani z klubami sportowymi żadne umowy. Kolegium uznało, że przebywanie na urlopie zdrowotnym i niewykonywanie działalności osobistej w postaci prowadzenia zawodów sportowych nie może uzasadniać zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa płynącego z przepisu art. 3 pkt 23 u.ś.r. Pojęcie utraty dochodu, w rozumieniu przedmiotowego przepisu, nie odnosi się bowiem do utraty każdego dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym na zasadach ogólnych. Ustawodawca zaliczył bowiem do tej kategorii jedynie szczególne wypadki, enumeratywnie określone w punktach a-i. Żaden z tych punktów nie odnosi się natomiast do przychodów sędziów z tytułu prowadzenia zawodów sportowych. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że nawet przyjęcie odmiennego stanowiska w wyżej omówionej kwestii nie powinno doprowadzić do umniejszenia dochodów rodziny wnioskodawcy. Skarżący korzysta z urlopu zdrowotnego, a zatem doszło jedynie do czasowego zaprzestania wykonywania działalności osobistej, a nie faktycznej utraty źródła zarobkowania. Korzystanie z urlopu, z wyjątkiem korzystania z urlopu wychowawczego, nie zostało natomiast przez ustawodawcę zakwalifikowane jako zdarzenie powodujące utratę dochodów. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, iż odniesienie się przez Kolegium do katalogu źródeł przychodu zawartego w art. 10 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz do art. 13 przedmiotowej ustawy, definiującego przychody z działalności wykonywanej osobiście, powoduje w istocie nieuzasadnione rozszerzenie przez organ stosowania ww. przepisów do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych zawiera bowiem swoje własne definicje, do których brak odesłania w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2012 r., która odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku rodzinnego, dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.). W myśl art. 4 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Stosownie do art. 8 tej ustawy, do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki m.in. z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (pkt 4a) oraz rozpoczęcia roku szkolnego (pkt 6). Jak z powyższego wynika, warunkiem podstawowym przyznania dodatków do zasiłku jest przyznanie zasiłku rodzinnego na dziecko. Zgodnie z art. 5 ust. 1 przedmiotowej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł (od dnia 1 listopada 2012 r. – 539 zł). Jak wynika z definicji zawartej w art. 3 pkt 2 u.ś.r., dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. okres od 1 listopada do 31 października roku następnego (zgodnie z art. 3 pkt 10 u.ś..r.). Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. W dacie wydania zaskarżonej decyzji kwota najniższego zasiłku rodzinnego wynosiła 68 zł. Wniosek o ustalenie prawa do wyżej wymienionych świadczeń rodzinnych skarżący złożył w dniu [...] września 2012 r., a więc w czasie, gdy trwał jeszcze okres zasiłkowy 1 listopada 2011 r. – 31 października 2012 r. Zasady ustalania okresu, na który przyznaje się świadczenia rodzinne, zostały określone w art. 24 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14-16 i 15b (ust. 1); prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego (ust. 2). Z kolei, zgodnie z art. 26 ust. 2a i ust. 3 u.ś.r., wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na nowy okres zasiłkowy są przyjmowane od dnia 1 września, natomiast w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o świadczenia rodzinne na nowy okres zasiłkowy złoży wniosek wraz z dokumentami do dnia 30 września, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz wypłata świadczeń przysługujących za miesiąc listopad następuje do dnia 30 listopada. Z powyższego wynika, że w przypadku kontynuacji świadczeń, wnioski złożone w miesiącu wrześniu powinny być traktowane jako wnioski dotyczące nowego okresu zasiłkowego. Natomiast w sytuacji skarżącego, który jak wynika z akt sprawy po raz pierwszy wystąpił o przyznanie świadczeń rodzinnych, zastosowanie ma przepis art. 24 ust. 2 ustawy, czyli prawo do świadczeń rodzinnych ustalane jest począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami - do końca okresu zasiłkowego. W realiach przedmiotowej sprawy organ I instancji prowadził postępowanie zgodnie z tym przepisem, czyli tak, jakby wniosek z dnia [...] września 2012 r. dotyczył wyłącznie okresu zasiłkowego, który kończył się z dniem 31 października 2012 r. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący złożył odrębny wniosek dotyczący okresu zasiłkowego 1 listopada 2012 - 31 października 2013, jak również nie wynika, aby równolegle prowadzone było postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych na ten nowy okres zasiłkowy. W świetle zarzutów skargi Sąd nie ma podstaw, aby kwestionować przyjęte przez organ założenie, że wniosek z dnia [...] września 2012 r. dotyczył okresu zasiłkowego 2011/2012, tym bardziej, że do wniosku skarżący załączył dokumentację dotyczącą dochodu uzyskanego w 2010 r. oraz wniósł o przyznanie dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013. Z powyższym zastrzeżeniem Sąd przeprowadził kontrole wydanych w sprawie decyzji, jako odnoszących się do oceny możliwości przyznania skarżącemu świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2011/2012. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca kwestionuje przyjęty w zaskarżonej decyzji sposób ustalenia dochodu jej rodziny na potrzeby oceny uprawnień do świadczeń rodzinnych poprzez pominięcie utraty w 2010 r. dochodu uzyskanego przez skarżącego z tytułu sędziowania zawodów sportowych. Dochód rodziny ustalono z uwzględnieniem dochodów uzyskanych i utraconych w 2010 r. Przechodząc do merytorycznej oceny przedmiotowej sprawy zważyć należy, że skarżący jest licencjonowanym sędzią sportowym, zarejestrowanym w Polskim Związku [...]. Związek deleguje go do sędziowania meczów rozgrywanych w klubach. W oświadczeniu złożonym w dniu [...] października 2012 r. (k. nr 43 akt I instancji) skarżący podał, że rozliczeń za prowadzenie spotkań dokonywał na delegacjach sędziowskich, które zostawiał w klubach. Z tych klubów otrzymywał raz do roku PIT-11 do rozliczenia podatku. Skarżący oświadczył, że delegacji tych nie jest w stanie dostarczyć. Na podstawie oświadczeń skarżącego rozpatrujące sprawę organy administracji uznały, że zaprzestanie tej formy aktywności zawodowej skarżącego, stanowiącej (co wymaga podkreślenia) istotne źródło dochodu jego rodziny, nie można uznać za utratę dochodu w rozumieniu art. 23 u.ś.r. Organy obu instancji przyjęły, iż dochody uzyskiwane z sędziowania meczów były rozliczane jako dochody z działalności wykonywanej osobiście, co stanowi odrębną kategorię w stosunku do umowy o dzieło oraz umowy zlecenia. W konsekwencji uznano, że zaprzestanie wykonywania tej działalności nie może być rozpatrywane w kategorii utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – jako nie wymienionej w definicji dochodu utraconego zawartej w art. 3 pkt 23 u.ś.r. W ocenie Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę stanowisko to uznać należy co najmniej za przedwczesne. Przeprowadzając ocenę tej formy aktywności zawodowej skarżącego organ I instancji poprzestał bowiem na omówionym powyżej oświadczeniu skarżącego i nie przeprowadził postępowania dowodowego, które pozwoliłoby ustalić, czy utrata dochodu z tytułu sędziowania zawodów sportowych może zostać uznana za utratę dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r. Postępowania dowodowego w tym zakresie nie przeprowadził również organ odwoławczy, co uzasadnia postawienie zarzutu, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 §1 oraz art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 136 k.p.a. O tym, jakie dochody członków rodziny uwzględniane są przy ustalaniu dochodu rodziny, decyduje treść art. 3 pkt 1 u.ś.r. W zakresie istotnym dla niniejszej sprawy wskazać należy, iż w przepisie tym do dochodu zaliczone zostały przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (lit. a). Natomiast w sytuacji, gdy doszło do utraty dochodu rodziny, zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. W rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych w jej brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji utrata dochodu oznaczała utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury, renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznawanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawa gospodarstwa rolnego, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej, h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń. Z powyższego zestawienia wynika, że definiując utratę dochodu ustawodawca nie objął tą definicją wszystkich, wymienionych w art. 3 pkt 1 dochodów, w tym istotnych dla rozpatrzenia niniejszej sprawy wszystkich tych przychodów, które podlegają opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Katalog zawarty w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma przy tym charakter zamknięty, zatem nie może być dowolnie rozszerzany. W tym miejscu wskazać należy, iż pominięcie w tym katalogu niektórych dochodów, które wymienione zostały w art. 3 pkt 1 przedmiotowej ustawy i które mają wpływ na ustalanie prawa do świadczeń, nie stanowi podstawy do uznania przyjętej regulacji za niekonstytucyjną. Mamy bowiem w tym przypadku do czynienia z konsekwentnym różnicowaniem przez ustawodawcę dochodów w oparciu o wyraźne kryterium, które to różnicowanie w ocenie Sądu nie nosi cech niekonstytucyjności. Kryterium tym jest stały charakter utraty źródła dochodu. Wskazać przy tym należy, iż w swoich wyrokach Trybunał Konstytucyjny wyjaśniał, iż "czym innym jest kontrola konstytucyjności, a czym innym kontrola celowości i udatności prakseologicznej zamysłu, wyrażonego w akcie legislacyjnym. Te sprawy w ogóle nie należą do kognicji Trybunału Konstytucyjnego, który zajmuje się kontrolą zgodności prawa z Konstytucją. Dlatego nawet jeśli sama ratio legis ustawy poddanej prewencyjnej kontroli mogłaby być dyskusyjna, albo jeśli można byłoby mieć zastrzeżenia co do trafności wyboru narzędzi legislacyjnych służących wdrożeniu zamysłu ustawodawcy, lub też jeśli zastrzeżenia mógłby wzbudzać fakt niedocenienia ubocznych, negatywnych skutków ustawy - kwestie te pozostają poza granicami oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny" (por. postanowienie TK z dnia 19.04.2006 r. sygn. Kp 2/04 OTK-A 2006/4/48). Zważyć także należy, iż Trybunał Konstytucyjny w swoich wyrokach niejednokrotnie wyjaśniał, iż "zasadniczo ogranicza się do derogowania unormowań już obowiązujących, a nie ma kompetencji do uzupełniania obowiązującego stanu prawnego o rozwiązania, które zdaniem wnioskodawcy powinny znaleźć się w zaskarżonym akcie" (por. wyrok z dnia 21.07.2004 r. sygn. K16/03 publ. OTK-A 2004/7/68). Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do uznania, iż obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawowa definicja utraty dochodu może naruszać Konstytucję RP i w konsekwencji nie znalazł podstaw do skorzystania z możliwości, jakie daje art. 193 Konstytucji, który upoważnia każdy sąd do wystąpienia z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją w przypadku powzięcia w tym zakresie wątpliwości. W konsekwencji powyższego stanowiska uznać należy, że z utratą dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r. mamy do czynienia wyłącznie w sytuacji, gdy doszło do utraty jednego ze źródeł dochodu wymienionego w ppkt a-i tego przepisu. Stąd w tym zakresie zarzuty skargi uznać należało za chybione. W przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie ma właściwe zakwalifikowanie dochodów uzyskiwanych przez skarżącego z tytułu sędziowania zawodów sportowych, przy czym ocena ta powinna, w opinii Sądu, uwzględniać specyfikę tej formy aktywności zawodowej skarżącego. Aby dokonać tej oceny, niezbędnym jest uzyskanie wyczerpującej informacji dotyczącej zasad funkcjonowania Polskiego Związku [...], zasad współpracy z klubami sportowymi w zakresie organizacji i ponoszenia kosztów organizowanych i przeprowadzanych zawodów. Niezbędne jest zapoznanie się z wypracowanymi zasadami opłacania sędziów zawodów sportowych, także przez pozyskanie do akt sprawy wzorca delegacji na podstawie której sędziują mecze oraz wystawiają rachunek klubowi. Dopiero na tej podstawie możliwa będzie ocena, czy utrata dochodów z tytułu sędziowania zawodów sportowych może zostać zakwalifikowana jako utrata dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r. Strona skarżąca wywodzi, że skarżący wykonywał na rzecz Polskiego Związku [...] czynności w ramach umowy zlecenia. Z kolei zdaniem organów, była to działalność wykonywana osobiście, o jakiej mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku osobowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361), zdefiniowana na gruncie tej ustawy i wyodrębniona forma zarobkowania, obok umowy zlecenia czy o dzieło. Stanowiska tego nie sposób podzielić, bowiem ustawa o świadczeniach rodzinnych w zakresie definiowania zawartych w niej pojęć nie odsyła do przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Jednocześnie jednak u.ś.r. w sposób wyczerpujący wymienia, jakiego rodzaju stosunki prawne można zakwalifikować jako zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. W konsekwencji pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć w znaczeniu określonym w treści art. 3 pkt 22 ustawy, jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W katalogu tym nie wymieniono zatem działalności wykonywanej osobiście, którą ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych uznaje za źródło przychodów podlegających opodatkowaniu. Z kolei, jak wyżej wskazano, zgodnie z art. 3 pkt 23 ppkt c) utratę dochodu stanowi utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. W świetle art. 3 pkt 23 u.ś.r. utratę zatrudnienia należy wiązać z rozwiązaniem konkretnego stosunku prawnego, cechującego się pewna trwałością. Zatem, utrata tak rozumianego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nastąpi w sytuacji, kiedy jednostka zaprzestanie wykonywania pracy dotychczas świadczonej na podstawie jednej z form prawnych określonych w pkt 22 art. 3 ustawy – zgodnie z art. 3 pkt 23 u.ś.r. - z wyjątkiem umowy o dzieło. Tak więc praca wykonywana na podstawie umowy zlecenia nie została w tym przepisie wyłączona. Wskazać należy, iż z mocy art. 750 k.c. przepisy o zleceniu stosuje się odpowiednio do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami. Przepis ten znajduje zastosowanie do umów o świadczenie usług polegających na dokonywaniu czynności faktycznych, które nie są uregulowane innymi przepisami (W. Czachórski, Zobowiązania, 1999, s. 433; K. Kołakowski (w:) G. Bieniek, Komentarz, t. II, 2006, s. 403; L. Ogiegło (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. II, 2003, s. 377; A. Szpunar (w:) System prawa cywilnego, t. III, cz. 2, s. 405). Umowy, do których stosuje się uregulowanie zawarte w art. 750 k.c., są umowami nienazwanymi. Charakteryzują się tym, że ich przedmiotem jest świadczenie usług, przy czym umowa taka może dotyczyć dokonania jednej usługi, większej - określonej liczby usług, bądź też dotyczyć stałego świadczenia usług określonego rodzaju. Umowy takie mogą mieć charakter odpłatny bądź nieodpłatny i są umowami konsensualnymi. Ich stronami mogą być wszelkie podmioty prawa cywilnego, a więc osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Mogą należeć do kategorii umów handlowych, gdy przynajmniej jedna strona występuje w takiej umowie w charakterze przedsiębiorcy. Takimi umowami będą umowy o świadczenie usług zawierane z podmiotami świadczącymi je w zakresie swojej działalności gospodarczej lub zawodowej. Mogą też być zawierane z udziałem konsumentów. Ich stroną mogą być również inne podmioty występujące w obrocie, w szczególności osoby prawne czy jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 331 § 1 k.c., nieprowadzące działalności gospodarczej. Cechą charakterystyczną takich umów jest również to, że zazwyczaj są to umowy oparte na zaufaniu między stronami i z uwagi na to wymagają osobistego wykonania przez usługodawcę (M. Nesterowicz (w:) J. Winiarz, Komentarz, t. II, 1989, s. 692; por. również wyrok SA w Warszawie z 15 września 2008 r., I ACa 84/08, Apel. W-wa 2009, nr 2, poz. 14). Zlecający usługę powierza jej wykonanie danej osobie w zaufaniu do jej umiejętności, kwalifikacji, wiedzy i innych walorów (za: Kopaczyńska-Pieczniak Komentarz. Kodeks cywilny. Tom III. Zobowiązania – część szczególna, komentarz do art. 750 k.c.- LEX 2010). W opinii Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę definicja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jaka zawarta została w art. 3 pkt 22 u.ś.r., w pewnych sytuacjach może obejmować również takie umowy nienazwane - polegające na świadczeniu usług, które ze swej istoty są zbliżone do umowy zlecenia. Wskazać bowiem należy, iż już z dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji wynika, że sędziowanie meczów stanowiło dla skarżącego i jego rodziny znaczące źródło dochodu, uzyskiwanego systematycznie, przez długi okres czasu. Skarżący był delegowany do prowadzenia i sędziowania zawodów, a posiadana licencja sędziego dawała gwarancję należytego wykonania usługi. Jednocześnie wskazać należy, iż z formularza PPF, załączonego przez skarżącego do wniesionej w dniu [...] czerwca 2013 r. skargi wynika, że stan jego zdrowia nadal nie pozwala mu na prowadzenie zawodów jako sędzia, co wskazuje na długotrwałą utratę tego źródła dochodów. Zważyć także należy, iż skarżący jest leczony w związku z zdiagnozowanymi urazami ortopedycznymi, co nasuwa wątpliwości, czy będzie mógł powrócić do prowadzenia i sędziowania zawodów, co z kolei nakazywałoby uznać stałą utratę przez niego tego źródła dochodu. W opinii Sądu akcentowanie przez organ, że skarżący jest urlopowany od sędziowania meczów w świetle trwającej niedyspozycji zdrowotnej uznać należy za chybione. Termin urlopowanie wskazuje bowiem na sformalizowany i stały charakter współpracy skarżącego ze Związkiem, a zważyć należy, że umowy cywilnoprawne charakteryzują się tym, że strony dowolnie kształtują ich treść, także w aspekcie czasowym. Nie można wykluczyć, że w związku z przedłużającą się niedyspozycją współpraca ta została na tym etapie zakończona. Wskazać ponadto należy, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy nie wymagają dla zawarcia umowy zlecenia zachowania formy szczególnej, niezależnie od tego, jakiej czynności prawnej zobowiązał się dokonać przyjmujący zlecenie. W związku z tym może ona zostać zawarta w dowolnej formie, nawet w sposób dorozumiany (za: Kopaczyńska-Pieczniak Komentarz jw.). Przepisy dotyczące umowy zlecenia mają charakter względnie obowiązujący i w związku z tym strony tego stosunku prawnego mogą odmiennie w umowie, zgodnie z zasadą swobody umów, określić swe prawa i obowiązki (por. wyrok SN z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV CSK 168/08, LEX nr 465997). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż w realiach przedmiotowej sprawy zbadania wymaga, czy przychód uzyskiwany przez skarżącego z tytułu sędziowania zawodów sportowych można uznać za przychód uzyskiwany z umowy, która może zostać zakwalifikowana jako umowa zlecenia. W opinii Sądu należy to rozważyć przede wszystkim w odniesieniu do wzajemnych relacji pomiędzy Polskim Związkiem [...] a sędziami, jak również pomiędzy Związkiem a klubami. W rezultacie może okazać się, iż podnoszona przez organ okoliczność, że z klubami sędziowie nie zawierają żadnych umów, nie ma w tym przypadku znaczenia. W konsekwencji Sąd uznał za konieczne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Dopiero uzyskane wyjaśnienia i informacje pozwolą jednoznacznie ocenić jak należy zakwalifikować tę formę aktywności zawodowej skarżącego – w odniesieniu do definicji dochodu utraconego w rozumieniu art. 3 pkt 23 ppkt c) u.ś.r. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy nie rozpoznał ponowne sprawy w ramach postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 tej ustawy, a o wykonalności decyzji na podstawie art. 152. Rzeczą organu II instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie skierowanie zapytania do Polskiego Związku [...] i zgromadzenie dokumentacji, która pozwoli dokonać oceny, czy utrata dochodu z tytułu sędziowania zawodów sportowych organizowanych przez Związek może zostać zakwalifikowana jako utrata dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r.