II SA/Po 83/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi E. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. W. z dnia [...]r. nr [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska Pismem z dnia [...]10.2008 r. E. A. wniósł o udzielenie zasiłku celowego w kwocie 1.000 zł w związku z suszą w 2008 r. Wnioskodawca oświadczył, że jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, a szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę w jego gospodarstwie wynoszą średnio powyżej 30%. Szacowania szkód dokonał Zespół Komisji w gminie B. W. powołany zarządzeniem Wojewody W. nr 88/07 z dnia 01.06.2007 r. (zm. zarządzeniem nr 168/08 z 30.06.2008 r.) sporządzając w dniu [...].07.2008 r. stosowny protokół. W dniu [...].11.2008 r. wnioskodawca oświadczył, że w protokole szacowania szkód nie uwzględniono upraw pszenżyta ([...]ha), pszenicy ([...]ha), jęczmienia ([...] ha), a straty w tych zasiewach wyniosły: odpowiednio 32%, 34% i 36%. Decyzją z dnia [...].11.2008 r. nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Wlkp., działając z up. Burmistrza B. Wlkp. odmówił przyznania E. A. zasiłku celowego w ramach rządowego programu pomocy dla rodzin rolniczych, w celu złagodzenia skutków suszy w 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę w gospodarstwie rolnym skarżącego oszacowane przez Komisję powołaną przez Wojewodę wynoszą 15,61 %, a więc nie przekraczają średnio 30% w gospodarstwie rolnym. W rezultacie ustalono, że nie został spełniony wymóg § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.09.2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070 – dalej również rozporządzenie Rady Ministrów z 26.09.2008 r.) zgodnie, z którym szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę muszą wynieść średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Organ wyjaśnił, że podstawą ustalenia średniej wysokości szkód w danym gospodarstwie rolnym jest wyłącznie protokół oszacowania sporządzony przez Komisję powołaną przez Wojewodę, dlatego nie uwzględniono oświadczenia złożonego przez skarżącego [...].11.2008 r. W przewidzianym ustawą terminie wpłynęło odwołanie od decyzji organu I instancji, w której skarżący wskazał, że nie zgadza się z odmownym załatwieniem jego wniosku i zaznaczył, że organ rozpoznając sprawę nie uwzględnił wszystkich strat, jakie poniósł w związku z suszą. W ocenie wnioskodawcy pominięcie strat w uprawach pszenżyta, pszenicy i jęczmienia stało się przyczyną odmowy przyznania wnioskowanej pomocy. Decyzją z dnia [...].12.2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zaskarżoną decyzję z dnia [...].11. 2008 r. utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż organ I instancji prawidłowo ustalił straty w uprawach w oparciu o stosowny protokół i prawidłowo przyjął, że straty w uprawach rolnych w gospodarstwie rolnym skarżącego wyniosły 15,61 %, a więc nie przekraczają średnio 30% w tym gospodarstwie rolnym. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że średnią wysokość szkód w gospodarstwie ustala się wyłącznie na podstawie protokołu oszacowania szkód, a przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 26.04.2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 77, poz. 514) nie przewidują odstępstw w tym zakresie. W przewidzianym ustawą terminie E. A. wniósł do sądu administracyjnego skargę kwestionując ustalenia faktyczne w sprawie i wnosząc o ponowne rozpoznanie jego sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na tym, że sąd rozpoznając sprawę bada, czy do ustalonego stanu faktycznego organy zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa normującym zasady postępowania, a jeżeli tak, to czy uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26.09.2008 r. w myśl którego pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli, co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie; szkody spowodowane przez suszę lub huragan zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.04.2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 77, poz. 514 i Nr 250, poz. 1868 oraz z 2008 r. Nr 8, poz. 42 i Nr 107, poz. 680); a szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Poza sporem pozostaje, że E. A. jest rolnikiem, objętym ubezpieczeniem społecznym w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników (k.3 akt administracyjnych), a w jego gospodarstwie powstały szkody spowodowane przez suszę w 2008 r., które zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.04.2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji. Przedmiotem sporu pozostaje jednak rozmiar szkód w uprawach rolnych spowodowanych w gospodarstwie skarżącego przez suszę w 2008 r., a także prawidłowość przyjętej przez organy procedury ich szacowania. W myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 26.09.2008 r. pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w § 2 pkt 1. W aktach administracyjnych znajduje się dokument - protokół z oszacowania strat sporządzony przez komisję powołaną zgodnie przywołanymi powyżej zasadami. W protokole tym stwierdzono, iż powierzchnia użytków rolnych ogółem wynosiła w tym gospodarstwie [...] ha, natomiast powierzchnia upraw rolnych dotkniętych klęską wyniosła ogółem [...] ha. Komisja w protokole tym ustaliła następujące % zniszczenia poszczególnych rodzajów upraw: - pow. upraw dotknięta klęską [...] ha – mieszanka – stopień szkód 35% - pow. upraw dotknięta klęską [...] ha – mieszanka - stopień szkód 32 % - pow. upraw dotknięta klęską [...] ha - jęczmień jary - stopień szkód 40 % - pow. upraw dotknięta klęską [...] ha - jęczmień jary - stopień szkód 33% - pow. upraw dotknięta klęską [...] ha - jęczmień jary - stopień szkód 30% - pow. upraw dotknięta klęską [...] ha – pszenżyto ozime - stopień szkód 30% - pow. upraw dotknięta klęską [...] ha – pszenżyto ozime - stopień szkód 30% - pow. upraw dotknięta klęską [...] ha – pszenżyto ozime - stopień szkód 40% - pow. upraw dotknięta klęską [...] ha – kukurydza - stopień szkód 40% - pow. upraw dotknięta klęską [...] ha – buraki cukrowe - stopień szkód 30% W oparciu o takie zestawienia organy wyliczyły wysokość strat w uprawach rolnych skarżącego w stosunku do łącznej powierzchni wszystkich użytków rolnych. Tymczasem taki sposób liczenia jest nieprawidłowy i nie wynika z materialnoprawnej podstawy przedmiotowego świadczenia. Zsumowanie wszystkich powierzchni rolnych znajdujących się w posiadaniu rolnika jest niezbędne tylko dla ustalenia, czy prowadzi on gospodarstwo rolne w rozumieniu ustawy o podatku rolnym, a więc po to by ustalić czy jest właścicielem lub posiadaczem gruntów o pow. ponad 1 ha lub ha przeliczeniowego. Okoliczność ta w niniejszej sprawie pozostaje bezsporna. Odrębną jednak kwestią jest ustalenie powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie wnioskodawcy i procentowe wyliczenie strat spowodowanych suszą lub huraganem. Dla oceny zasadności przyznania przedmiotowego zasiłku, kluczowe znaczenie ma ustalenie powierzchni upraw rolnych dotkniętych klęską suszy lub huraganem w stosunku do procentowo wyrażonej średniej szkody w tej części upraw. Wyraźnie na taki sposób wyliczenia wskazuje § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 26.09.2008 r. Tymczasem, rozpoznające sprawę organy dokonały błędnej wykładni wskazanego przepisu wykonawczego. Wykładnia gramatyczna winna prowadzić, bowiem do wniosku, że do owej średniej nie przyjmuje się powierzchni całkowitej gospodarstwa rolnego, czy też powierzchni tych użytków rolnych, na których strat nieoszacowano. Sformułowanie bowiem, że pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą wynoszą średnio powyżej 30% w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym oznacza, iż organ porównuje parametry ogólnej powierzchni gruntów celem ustalenia czy poszkodowany prowadzi gospodarstwo rolne i czy odpowiada warunkowi w § 2 pkt 1. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jeszcze na tle obowiązującego uprzednio rozporządzenia Rady Ministrów z 29.08.2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155 poz. 1109) ugruntował się pogląd, że średnią wysokość szkód odnosi się do obszaru upraw, na których owe szkody wystąpiły i zostały stwierdzone w protokole (por. np. wyroki WSA w Poznaniu z: 19.03.2008 r. sygn. akt IV SA/Po 607/07 oraz z 09.07.2008 r. sygn. akt IV SA/Po 561/07, nadto rozstrzygnięcie WSA w Warszawie w sprawie o sygn. I SA/Wa 275/2007). Treść normatywna aktualnie obowiązującego rozporządzenia w przedmiotowym zakresie nie różni się od treści normatywnej zawartej w poprzednim uregulowaniu. W tych okolicznościach przywołane rozstrzygnięcia sądów zachowują swoją aktualność także pod rządem rozporządzenia z 2008 r. Stanowisko to pozostaje aktualne w orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie unormowań zawartych w § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 26.09.2008 r. (por. WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 66/09, oraz IV SA/Po 132/09, WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie II SA/Go 87/09, WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 128/09). W tych okolicznościach błędem organu było przyrównywanie szkód w uprawach rolnych spowodowanych przez suszę w gospodarstwie rolnym skarżącego do całości upraw w jego gospodarstwie. Nie tylko jednak przyjęty przez organy sposób obliczania strat stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Szacowanie szkód dokonywane jest, bowiem w następstwie poczynionych ustaleń faktycznych. Skoro, więc średnią wysokość szkód odnosi się do obszaru upraw, na których owe szkody wystąpiły to warunkiem ustalenia rzeczywistego rozmiaru tych szkód, jest poprawne ustalenie obszaru upraw. Tymczasem organy z treści § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26.09.2008 r. wywiodły niedopuszczalność przeprowadzenia – innego niż protokół szacowania szkód – dowodu na okoliczność ustalenia wysokości szkód. Z tego powodu, najpierw Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. .W, a następnie Kolegium w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji odmówiły uwzględnienia oświadczenia skarżącego [...].11.2008 r. o istnieniu w jego gospodarstwie dodatkowych, nieuwzględnionych w toku postępowania upraw, w których susza również spowodowała straty. W ocenie Sądu, nie można, jednak podzielić stanowiska organów, jakoby przepisy rozporządzenia ograniczały dopuszczalność przeprowadzenia na wskazane w nich okoliczności faktyczne dowodów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Co więcej, gdyby akt rangi podustawowej zawierał takie zastrzeżenie, istniałyby podstawy do stwierdzenia sprzeczności takiej regulacji z ustawą. Jednoznaczne stanowisko zajął w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27.04.1992 r., III SA 1838/91 (OSNA 1992/2/45), zgodnie z którym ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa). NSA wskazał, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2008 r. nr 173, poz. 1070 ze zm.). Delegacja ta upoważniała Radę Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej i wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Zatem Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji niniejszego programu, natomiast nie była uprawniona do określenia ograniczeń dowodowych i zasad postępowania uregulowanych w kpa (por. wyrok NSA z 15.05.2009 r., sygn. I OSK 928/08). W tych okolicznościach, odmowa oceny oświadczenia złożonego przez skarżącego stanowi naruszenie art. 80 kpa, bowiem dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego, może stanowić przedmiot oceny, pod kątem ustalenia czy dana okoliczność została udowodniona. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji państwowej również obowiązek podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 kpa). Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie może natomiast stanowić uchybienie mające istotny wpływ na jej wynik. Reasumując, zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 26.09.2008 r., a także z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu decyzje organów obu instancji jako wadliwe należało uchylić. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności przeprowadzenie postępowania dowodowego z uwzględnieniem reguł kpa i dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny oszacowanie szkód w gospodarstwie skarżącego. Przy czym organy winny mieć na względzie, że średnią wysokość szkód w gospodarstwie odnieść należy do obszaru upraw, w których owe szkody stwierdzono. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt II sentencji wyroku w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska BR