II SA/Po 831/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Bożena Popowska ( spr ) Sędziowie : Sędzia NSA Paweł MIładowski Sędzia WSA Maciej Dybowski Protokolant - refrent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2005r przy udziale Prokurator Prokuratury Rejonowej P. - N. M. A. O. sprawy ze skargi J. W. na decyzję W. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie Równoważnika za brak kwatery stałej 1. Uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego J. W. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M.Dybowski /-/ B.Popowska /-/ P.Miładowski Decyzją z dnia [...] r.- nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G.na podstawie art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. 88/91/400 ze zm.) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz.U. 15/98/67- dalej rozporządzenie z 1998 r.), wstrzymał z dniem [...] r. wypłatę J. W. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Komendant Powiatowy wskazał, że dnia [...] r. złożył pisemną propozycję przydziału lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym ww normom zaludnienia. St. ogn. J. W. odmówił bezzasadnie przyjęcia proponowanego lokalu, potwierdzając to pismem z dnia [...] r. W odwołaniu J. W. zaprzeczył, by Jego odmowa przyjęcia lokalu mieszkalnego była bezzasadna. Proponowany lokal nie spełnia warunków lokalu mieszkalnego- znajduje się na terenie obiektu zamkniętego komendy, usytuowany bezpośrednio nad garażami i w bezpośrednim sąsiedztwie z pomieszczeniem do ładowania butli powietrznych. Zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej ( Dz.U. 4/98/13- dalej rozporządzenie z 1997 r.), pomieszczenia na terenie obiektu zamkniętego można przeznaczać tylko na tymczasowe kwatery, "...co Pan Komendant uczynił, ponieważ pismem (...) z dnia [...] r. zaproponował mi przydział tymczasowej kwatery". Potem Komendant przekwalifikował kwatery tymczasowe na lokale mieszkalne i ponownie wystąpił z propozycją, tym razem przydziału lokalu mieszkalnego. Mając świadomość, że tut. Komenda nie dysponuje lokalami mieszkalnymi, Odwołujący się nigdy nie występował z wnioskiem o przydział takiego lokalu. Ustawa z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz.U. 80/00/903- dalej uwl), definiuje pojęcie i zasady tworzenia lokali. W odwołaniu J. W. podniósł także, iż wie od kolegów, że Komendant Powiatowy złożył podobną propozycję wszystkim strażakom, otrzymującym równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, mając pełną świadomość, że tylko dwóch może otrzymać przydział; świadomie i wbrew obowiązującym przepisom pozbawił wszystkich równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 p. 1 kpa w zw. z art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j.t. Dz. U. 147/02/1230- dalej ustawa) i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz.U. 15/98/67) utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. Nadto Komendant Wojewódzki podniósł, że zaproponowany lokal odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu z 1997 r. co do normatywnej powierzchni. Co zaś tyczy się przekwalifikowania kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny, to jest to "niezbywalne prawo Komendanta". Organ odwoławczy stwierdza, także powołując się na § 8 ust.1 pkt 2 rozporządzenia z 1997 r., iż brak przeciwwskazań do przeznaczenia na lokal mieszkalny dla strażaka lokalu znajdującego się w budynku służbowym lub na terenie obiektu zamkniętego, oraz że sytuacja mieszkaniowa innych funkcjonariuszy nie ma znaczenia na tym etapie postępowania. Organ dodał, iż podstawowym celem ustawodawcy w rozdziale ósmym ustawy jest zapewnienie strażakowi mianowanemu na stałe lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby; równoważnik za brak lokalu mieszkalnego jest jedynie świadczeniem zastępczym, wypłacanym w braku możliwości zapewnienia lokalu mieszkalnego. Odmowa przyjęcia lokalu mieszkalnego w pełni wyczerpuje dyspozycję § 6 p. 5 rozporządzenia z 1998 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. W.wskazał, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją. Skarżący przytoczył twierdzenia o faktach i argumenty prawne, podniesione w odwołaniu. Nadto stwierdził, że nie składał wniosku o przydział lokalu mieszkalnego oraz , że proponowany lokal nie spełnia warunków lokalu mieszkalnego między innymi dlatego, że znajduje się na terenie obiektu zamkniętego komendy. Pojęcie obiektu zamkniętego definiuje art. 3 p. 15 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane ( dalej pr.bud.), a art. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( j.t. Dz. U. 80/00/903 - dalej uwl ) definiuje pojęcie i zasady tworzenia lokali ( warunki wynikające z ustawy nie zostały spełnione). Gdy Skarżący otrzymał propozycję przydziału lokalu, były złożone trzy wnioski kolegów, zdecydowanych przyjąć te lokale. W tym samym czasie Komendant złożył podobną propozycję wszystkim strażakom, otrzymującym równoważnik za brak kwatery stałej, mając pełną świadomość, że tylko dwóch strażaków może otrzymać przydział. Świadomie i wbrew przepisom pozbawił wszystkich, którzy z różnych względów nie przyjęli propozycji Komendanta Powiatowego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Dnia [...] r. na spotkaniu kierownictwa KP PSP w G. z przedstawicielami Związku Zawodowego Strażaków F. w sprawie przydziału tymczasowej kwatery, Komendant Powiatowy zgodził się z argumentacją Związku Zawodowego, że proponowane lokale to tymczasowe kwatery, a w decyzji administracyjnej wydanej strażakom te same pomieszczenia traktuje jako lokale mieszkalne. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto organ dodał, że przekwalifikowanie przez Komendanta Powiatowego tymczasowej kwatery na lokal mieszkalny nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Odmowa przyjęcia tymczasowej kwatery stanowiącej lokal mieszkalny również jest podstawą do wstrzymania wypłaty równoważnika za brak lokalu, skoro otrzymanie tymczasowej kwatery powoduje taki właśnie skutek ( § 5 ust. 2 rozporządzenia z 1998 r.). Jednoczesne skierowanie do wszystkich strażaków pobierających równoważnik za brak lokalu mieszkalnego pisma zawierającego propozycję przydziału spowodowane było zamiarem wnikliwego zbadania sytuacji mieszkaniowej każdego z nich i wyłonienia osób, których potrzeby mieszkaniowe są najpilniejsze. W dyspozycji Komendanta pozostają bowiem tylko 2 mieszkania, a strażaków nie posiadających mieszkania jest kilkunastu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że przed tutejszym Sądem toczą się (pod sygnaturami 4/II SA/Po: 696/03, 831/03, 735/03830/03, 750/03, 897/03, 718/03, 823/03, 771/03, 734/03) sprawy ze skarg 11 strażaków Państwowej Straży Pożarnej na decyzje [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P.., utrzymujące w mocy decyzje Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w G. o wstrzymaniu wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Stan prawny owych spraw jest tożsamy, a stany faktyczne bardzo zbliżone. Ma to wpływ na ocenę prawną zaskarżonych decyzji w każdej ze wskazanych spraw, także na przedstawioną poniżej ocenę prawną decyzji zaskarżonej przez J. W.. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że pismami z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Gostyniu zaproponował strażakom : S. C., H. M., J. W., zaś pismami z dnia [...] r. zaproponował kolejnym strażakom : J. S., T. P., B. T., P. K. oraz J. W. wynajem określonego lokalu mieszkalnego w budynku Komendy Powiatowej PSP w G. ( wskazując jeden z dwóch lokali, jakie w/w budynku były wolne ), następnie w/w organ podjął decyzje wstrzymujące wymienionym strażakom wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; decyzje te zostały utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, te zaś stały się przedmiotem skarg wniesionych do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu. Na podstawie zgromadzonych materiałów wiadomym jest, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznał mł. kpt T. B. kwaterę tymczasową w budynku Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w G. o pow. użytkowej 55,9 m2. , zaś decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznał mł. asp. R. R. tymczasową kwaterę w/w budynku o łącznej pow. użytkowej 32 m2 . Kluczowe dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kwestie sprowadzić można do dwóch pytań : czy zaproponowany J. W. lokal odpowiada wymogom lokalu mieszkalnego, stanowiącego przedmiot prawa podmiotowego strażaka mianowanego na stałe w rozumieniu odnośnych przepisów ( art.74 ustawy o Straży Pożarnej i przepisów wykonawczych ) oraz czy informacje i deklaracje zebrane przez organ, celem ustalenia potrzeb mieszkaniowych 18 funkcjonariuszy Komendy Powiatowej PSP w G., organ może potraktować jako udzielenie odpowiedzi na propozycję przyjęcia lokalu mieszkalnego w rozumieniu § 6 pkt 5 rozporządzenia z 1998 r. i z konsekwencjami przewidzianymi w tym przepisie ( zwłaszcza w sytuacji, gdy organ dysponował tylko dwoma mieszkaniami ). Również rozważenie pierwszej kwestii ma istotne znaczenie dla oceny , czy negatywną odpowiedź J. W. na pismo Komendanta Powiatowego PSP w G. "proponujące" mu wynajem lokalu, można uznać za "bezzasadną odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego" w rozumieniu § 6 pkt 5 rozporządzenia z 1998 r. , choć nie jest to jedyne kryterium dla takiej oceny. Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz innych uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Systematyka ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wskazuje, że zasadą jest prawo strażaka mianowanego na stałe do lokalu mieszkalnego; prawo to służy realizacji celu ustawy- by strażacy byli maksymalnie dyspozycyjni i w nadzwyczajnych stanach mogli być wezwani do służby poza zwykłym, planowanym czasem jej pełnienia. Stanie się to możliwe wyłącznie, gdy strażacy mieszkają w miejscowościach, w których pełnią służbę, bądź w miejscowościach pobliskich ( uzasadnienie wyroku NSA z 2.8.2000- II SA/Gd 1171/98- ONSA 4/01/169). Ustawodawca zróżnicował rodzaj mieszkania, podlegającego przydziałowi- strażak mianowany na stałe ma p r a w o ( art. 74 ust. 1- które należy rozumieć w kategoriach prawa podmiotowego) do lokalu mieszkalnego ; strażak w służbie przygotowawczej jedynie m o ż e otrzymać kwaterę tymczasową w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej ( art. 74 ust. 2). Owe rozwiązanie legislacyjne wskazuje, że ustawodawca pragnął w szczególny sposób uregulować prawo strażaka mianowanego do mieszkania o wyższym standardzie i dalej idącej ochronie prawa do tego mieszkania, w stosunku do jedynie możliwości korzystania przez strażaka w służbie przygotowawczej z kwatery tymczasowej. Choć tymczasową kwaterą może być także lokal mieszkalny, to z wyliczenia zawartego w ust. 1 § 13 rozporządzenia z 1997 r. wynika, że na tymczasowe kwatery przeznacza się pokoje gościnne, pokoje w hotelu lub w bursie albo pomieszczenia mieszkalne usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym. Z takiego uregulowania wnosić należy, że z założenia na tymczasowe kwatery przeznacza się pomieszczenia o niższym standardzie, niż na lokale mieszkalne. Ze sformułowania "usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego" wnosić należy, że o przymiocie tymczasowej kwatery nie decyduje to, że owo pomieszczenie znajduje się na terenie obiektu zamkniętego; wystarczy, że znajduje się na terenie budynku przeznaczonym na cele służbowe. Nie ulega wątpliwości, że budynek Komendy Powiatowej jest budynkiem przeznaczonym na cele służbowe w rozumieniu § 13 ust.1 rozporządzenia z 1997 r. Zagadnienie, czy proponowany Skarżącemu lokal znajduje się "na terenie obiektu zamkniętego" w rozumieniu art. 3 p. 15 pr. bud. w zw. z art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U. 100/00/186 ze zm.), wobec użycia przez normodawcę w § 13 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. spójnika "lub" traci na znaczenie, skoro dla pomieszczeń usytuowanych w warunkach określonych w obu członach alternatywy nierozłącznej, spełnione są przesłanki tymczasowej kwatery ( Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2003 s. 86-87 PWN). Na marginesie można dodać, iż również w płaszczyźnie języka potocznego, określeniu "tymczasowa kwatera" nadaje się swoiste znaczenie. Pojęcie "tymczasowy", oznacza "mający trwać, być tylko przez najbliższy czas, nie na stałe; czasowy, chwilowy, prowizoryczny; "kwatera" zaś to "mieszkanie, pomieszczenie wynajmowane lub zajęte na pobyt czasowy, zwłaszcza przez wojsko w okresie działań wojennych"( "Słownik języka polskiego" pod red. M. Szymczaka t.3 PWN 1992 s. 563 s.1099). Zdaniem Sądu, Komendant Wojewódzki wyprowadza z uregulowania zawartego w § 8 ust. 1 p. 2 rozporządzenia z 1997 r. błędny wniosek, że brak przeciwwskazań dla przeznaczenia na lokal mieszkalny w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy lokalu znajdującego się w budynku służbowym lub na terenie obiektu zamkniętego. W istocie bowiem pkt 2 zawarty w ustępie 1 § 8 określa jedną z wielu przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, określonego w § 1 rozporządzenia (chodzi o ogólną kategorię "lokali mieszkalnych dla strażaków" będących w dyspozycji właściwego Ministra lub podległych mu organów - art.76 ustawy ). Odrębną regulację, określającą przesłanki decyzji o opróżnieniu tymczasowej kwatery, zawiera § 17 rozporządzenia z 1997 r. Z wyraźnej regulacji, zawartej w punkcie 3 § 17 wynika, że normodawca odrębnie regulował przesłanki decyzji o opróżnieniu: lokalu mieszkalnego ( § 8 ust. 1) bądź tymczasowej kwatery ( § 17) i na mocy wyraźnego odesłania wskazał wystąpienie okoliczności o których mowa jedynie w § 8 ust. 1 p. 1, 4-8 i 10. Także wyraźne wskazanie w § 13 ust. 1 in princ. rozporządzenia z 1997 r. wskazuje, że lokal mieszkalny, usytuowany w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, stanowić może jedynie tymczasową kwaterę w rozumieniu art. 74 ust. 2 ustawy i § 1 in fine tego rozporządzenia, nie zaś lokal mieszkalny w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy i § 1 in princ. rozporządzenia z 1997 r. Wykładnię taką potwierdza wynik wykładni z systematyki rozporządzenia z 1997 r., w którym § 1 rozporządzenia- do słowa "oraz"- wraz z §: 2, 3 ust. 3, § 4- 12 odnoszą się do lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy, zaś § 1 w części obejmującej słowa "Rozporządzenie reguluje... oraz szczegółowe zasady przydziału i opróżniania tymczasowych kwater" wraz z §: 13- 17 odnoszą się do tymczasowych kwater. Uregulowania § 3 ust. 1 i 2, §: 18- 20 zawierają zaś postanowienia ogólne. Uwzględniając powyższe należy podzielić pogląd Skarżącego, który twierdzi, że zaspokojeniu Jego potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy nie mógł służyć proponowany w piśmie z dnia [...] r. lokal mieszkalny, spełniający w istocie wszystkie przesłanki tymczasowej kwatery. Odnośnie do prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie § 6 pkt 5 rozporządzenia z 1998 r., Sąd wyraża następujący pogląd : O bezzasadności odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym normom zaludnienia, z pełnym wyposażeniem ( § 6 p. 5 rozporządzenia z 1998 r.) orzekać może organ administracji publicznej w sprawie o pozbawienie uprawnień do tego równoważnika. O wszczęciu takiego postępowania organ obowiązany jest zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie ( art. 61 § 4 kpa), do czego w niniejszej sprawie nie doszło. Złożenie "propozycji wynajęcia lokalu mieszkalnego" ( pomijając kwestię kwalifikacji lokalu ), nie było ofertą w rozumieniu art. 66 § 1 kc, nie mogło też być swoistą promesą o charakterze publicznoprawnym, skoro organ nie miał faktycznych możliwości, by wywiązać się ze złożonej propozycji ( dysponował bowiem dwoma lokalami, a propozycje skierował do kilkunastu strażaków, w tym w dniu [...] r. do pięciu strażaków ). W każdym zaś razie, zdaniem Sądu, owa propozycja nie obligowała strażaka do udzielenia odpowiedzi, która mogłaby rodzić skutki, określone w § 6 p. 5 rozporządzenia z 1998 r. Trafnie organ odwoławczy wskazuje, że dążenie Komendanta Powiatowego do przeprowadzenia postępowań wyjaśniających dla wnikliwego zbadania sytuacji mieszkaniowej każdego ze strażaków, oczekujących realizacji prawa podmiotowego do lokalu mieszkalnego i wyłonienia osób, których potrzeby mieszkaniowe są najpilniejsze (k. 21 akt sądowych), mieściło się w granicach praw i obowiązków organu I instancji, obowiązanego do prawidłowego zarządzania powierzonym mu mieniem. Jednakże skutkiem takiego postępowania mogło być jedynie skierowanie ofert do wybranych na w/w podstawie strażaków i w zależności od uzyskanych odpowiedzi podjęcie merytorycznych rozstrzygnięć w myśl przepisów znajdujących zastosowanie w danym stanie faktycznym. W konsekwencji, zdaniem Sądu. organ nie miał podstaw, by już na etapie postępowań wyjaśniających, przed skierowaniem w dobrej wierze ofert do dwóch strażaków, niejako przy okazji- bez wszczęcia właściwych postępowań o cofnięcie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego- pozbawić tego prawa wszystkich strażaków, do których skierował propozycję najmu lokalu i którzy odmówili jej przyjęcia.. Przedstawione wyżej stanowisko wiąże się z przekonaniem, iż błędnie organ odwoławczy uznał, że sytuacja mieszkaniowa innych funkcjonariuszy nie ma znaczenia na tym etapie postępowania. W istocie bowiem naruszało zasadę uwzględniania z urzędu interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa) i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa) wydanie wobec 16 strażaków decyzji o wstrzymaniu wypłat równoważników pieniężnych dla każdego z nich w sytuacji, w której Komendant Powiatowy mógł zaspokoić potrzeby mieszkaniowe jedynie dwóch strażaków ( i to jedynie w zakresie, w jakim przepisy przewidywały przydział tymczasowych kwater). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 p. 1 lit. a i c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270, zm. 162/04/1692 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1271 ze zm., należało orzec jak w sentencji. /-/ M.Dybowski /-/ B.Popowska /-/ P.Miładowski jf