II SA/Po 831/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Rektora Politechniki z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zaliczenia różnic programowych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/T. Świstak /-/M. Kwiecińska /-/B. Drzazga W dniu (...) września 2010 r. Prodziekan Wydziału Maszyn Roboczych i Transportu ustalił H. K. różnice programowe do uzupełnienia na kierunku ekologia transportu. Pismem z dnia (...) września 2010 r. H. K. zwrócił się do Prorektora ds. Kształcenia Politechniki z wnioskiem o umożliwienie uzupełnienia zaległości z trzeciego roku semestru 5 z przedmiotu silniki spalinowe i praktyki zawodowej w trybie studiów indywidualnych oraz zwolnienia z konieczności uzupełniania różnic programowych. Argumentując powyższą prośbę skarżący wskazał na swój stan zdrowia, związany z koniecznością częstych pobytów w szpitalu oraz trudnościami z normalnym funkcjonowaniem w społeczeństwie. Decyzją z dnia (...) września 2010 r., nr (...) Prorektor ds. Kształcenia Politechniki, na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) oraz § 54 Regulaminu studiów stacjonarnych i niestacjonarnych pierwszego i drugiego stopnia oraz jednolitych studiów magisterskich Politechniki, nie wyraził zgody na zwolnienie z konieczności uzupełniania różnic programowych obejmujących treści kształcenia realizowane na w ramach przedmiotów kształcenia ogólnego, podstawowych i kierunkowych, wynikających ze standardów kształcenia na kierunku "transport", określonych przez Dziekana Maszyn Roboczych i Transportu. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu, zaliczenie przedmiotów obejmujących treści objęte standardami kształcenia na kierunku transport jest warunkiem koniecznym uzyskania tytułu zawodowego inżyniera przez absolwenta tego kierunku. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. K. wskazując, iż z uwagi na posiadany przez niego umiarkowany stopień niepełnosprawności Rektor był władny do ustalenia dla niego indywidualnego toku nauczania. W skardze podtrzymano również okoliczność związane z ciężkim stanem zdrowia skarżącego, uniemożliwiającego mu normalne funkcjonowanie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rektora Politechniki radca prawny J. N. podtrzymał stanowisko organu oraz wskazał, że standardy kształcenia na kierunku transport zostały określone w załączniku nr 107 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie standardów kształcenia dla poszczególnych kierunków oraz poziomów kształcenia a także trybu tworzenia i warunków jakie musi spełniać uczelnia, by prowadzić studia międzykierunkowe oraz makrokierunki (Dz. U. z 2007 r. Nr 164, poz. 1166 ze zm.). Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 12 kwietnia 2011 r. pełnomocnik organu wskazał, że zaskarżona decyzja Rektora Politechniki została wydana w trybie odwołania. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podane. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest prawidłowość rozstrzygnięcia Prorektora ds. Kształcenia Politechniki w przedmiocie nie wyrażenia zgody na zwolnienie z konieczności uzupełniania różnic programowych. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości Sądu, iż sprawa z zakresu konieczności uzupełnienia różnic programowych stanowi decyzje podjętą przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów. Jej rozstrzygnięcie rzutuje bowiem bezpośrednio na prawa i obowiązki studenta poprzez władcze nakazanie mu uzupełnienia powstałych różnic programowych. Co więcej, niedochowanie powyższego obowiązku skutkować może ujemnymi konsekwencjami w postaci ewentualnego skreślenia studenta z listy. Tym samym rozstrzygnięcie organu uczelni nie tylko dotyczy sfery praw i obowiązków studenta, ale, co ważne, wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz (por. wyrok NSA z 06 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 673/10, LEX 612172). Konsekwencją zakwalifikowania powyższego rozstrzygnięcia jako rozstrzygnięcia zapadłego w indywidualnej sprawie studenckiej jest konieczności odpowiedniego stosowania do niego przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa). Jak bowiem wskazuje art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, stosuje się odpowiednio przepisy kpa oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Norma prawna zawarta w powyższym artykule stanowi przejaw woli ustawodawcy, którego zamiarem było zapewnienie szerokiej kontroli decyzji podejmowanych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich. Konieczność powyższa została dostrzeżona również przez Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2000 r. sygn. akt SK 18/99 (OTK 2000, nr 7, poz. 258) stwierdził, że przez art. 161 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 1990 r. Nr 65, poz. 385 ze zm.) ustawodawca wprowadził zasadę, że do wszelkich decyzji wydanych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich stosuje się odpowiednio przepisy kpa. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja Prorektora Politechniki z dnia (...) września 2010 r., nr (...) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wyjaśnił pełnomocnik Rektora podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 12 kwietnia 2011 r., co wynika również z treści powołanego w decyzji art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym. Innymi słowy datowane na dzień (...) września 2010 r. pismo Prodziekana Wydziału Maszyn Roboczych i Transportu ustalające H. K. różnice programowe do uzupełnienia na kierunku ekologia transportu, stanowić miało decyzję pierwszoinstancyjną w rozumieniu przepisów kpa. Konsekwencją bowiem stosowania przepisów kpa w stosunku do indywidualnych sprawa studenckich jest przyjęcie, że dziekan będący kierownikiem podstawowej jednostki organizacyjnej, pełni funkcję organu pierwszej instancji w postępowaniach administracyjnych, o których mowa w art. 207 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, natomiast organem odwoławczy jest rektor uczelni. Wniosek taki wynika w szczególności z art. 70 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, gdzie wskazano, że od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej służy odwołanie do rektora. Skoro pismo Prodziekana Wydziału Maszyn Roboczych i Transportu z dnia (...) września 2010 r. stanowić miało decyzję organu I instancji w rozumieniu przepisów kpa, na organie spoczywał obowiązek spełnienia wymagań określonych w przepisach procesowych. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, konsekwencją stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach studenckich jest konieczność zachowania ogólnych, podstawowych cechy postępowania administracyjnego i respektowania podstawowych jego założeń (wyrok WSA w Opolu z dnia 04 września 2008 r., sygn. akt II SA/Op 154/08, LEX 518037). W szczególności obowiązki powyższe muszą dotyczyć powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia jak i zawarcia uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy. Pismo Prodziekana Wydziału Maszyn Roboczych i Transportu z dnia (...) września 2010 r. nie zawierało koniecznych elementów decyzji administracyjnej, określonych w art. 107 § 1 kpa. Pomijając już kwestię, że treść tego pisma (z naniesionymi poprawkami o adnotacjami na jego marginesie) nie zawiera czytelnego rozstrzygnięcia (a więc podstawowego elementu każdej decyzji) nie powołuje ono ponadto żadnej podstawy prawnej ani faktycznej rozstrzygnięcia, a także pouczenia czy i w jakim trybie podlega ono zaskarżeniu. W tych okolicznościach Rektor Politechniki, działając, jak sam wskazał, na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 54 Regulaminu studiów stacjonarnych i niestacjonarnych pierwszego i drugiego stopnia oraz jednolitych studiów magisterskich Politechniki– a więc jako instancja odwoławcza – nie miał merytorycznych podstaw być rozpoznać zaskarżoną decyzję bo w istocie rzeczy nie miał przedmiotu zaskarżenie tj. decyzji I instancji, spełniającej wymogi określone w art. 107 § 1 kpa. W tych warunkach organ II instancji wydając swoją decyzję w postępowaniu odwoławczym działał z naruszeniem art. 15 kpa oraz art. 138 kpa, które te przepisy wprowadzają zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i statuują obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Skoro bowiem takiej decyzji organu I instancji w istocie zabrakło nie można mówić o ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy. Niezależnie od powyższych uchybień należy wskazać, że również decyzja organu odwoławczego, a więc decyzja Rektor Politechniki z dnia (...) września 2010 r., nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 1 kpa. W szczególności jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał wyłącznie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 54 Regulaminu studiów stacjonarnych i niestacjonarnych pierwszego i drugiego stopnia oraz jednolitych studiów magisterskich Politechniki. Wskazać przy tym należy, iż w przypadku powołania przez organ jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przepisu prawnego zawartego w aktach prawnych różnego rzędu (regulamin studiów, uchwała senatu uczelni), organ winien wyraźnie wskazać konkretny publikator, w którym została ujawniona jego treść. W tym kontekście nie sposób uznać za prawidłowe powoływanie jako podstawy rozstrzygnięcia regulaminu studiów, stanowiącego normatywny akt prawny, bez podania miejsca jego opublikowania, umożliwiającego chociażby ustalenie zakresu czasowego jego obowiązywania czy też podstawy wydania decyzji odmownej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 01 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 49/08, LEX 554814). Co jednak najistotniejsze w zaskarżonej decyzji nie wskazano podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia odmownego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że zaliczenie przedmiotów stanowi warunek konieczny dla uzyskania tytułu zawodowego inżyniera i powołania przepisów proceduralnych. W szczególności organ nie odniósł się do przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia (...) lipca 2007 r. w sprawie standardów kształcenia dla poszczególnych kierunków oraz poziomów kształcenia a także trybu tworzenia i warunków jakie musi spełniać uczelnia, by prowadzić studia międzykierunkowe oraz makrokierunki. Powołanie się na nie dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie czyni zadość wymogom postępowania administracyjnego. Tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa, powodując jednocześnie, iż w sprawie nie są respektowane podstawowe zasady postępowania takie jak zasada praworządności, czy też zasada pogłębiania zaufania obywatela do organu administracji. Z treści zaskarżonej decyzji nie sposób odczytać motywów, jakie leżały u podstaw jej wydania jak i rozstrzygnąć, a więc i ocenić, czy przedmiotowa decyzja istotnie odpowiadała prawu. Reasumując dotychczasowe rozważania Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja Prorektora Politechniki z dnia (...) września 2010 r., wydana w trybie przepisów kpa nie spełniała naczelnych zasad postępowania określonych w kodeksie, naruszając w szczególności art. 6, 7, 8, 15, 107 § 3 oraz art. 138 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Prorektor zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy z zachowaniem zasad procedury administracyjnej określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ T. Świstak /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Drzazga