I OSK 673/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Wyższej Szkoły [...] w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 457/09 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Rektora Wyższej Szkoły [...] w Ł. z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o zaliczeniu semestru trzeciego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r. o sygn. akt III SA/Łd 457/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę K. K. na decyzję Rektora Wyższej Szkoły [...] w Ł. z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o zaliczeniu semestru trzeciego, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dziekana Wydziału [...] Wyższej Szkoły [...] w Ł. z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Dziekan Wydziału [...] Wyższej Szkoły [...] w Ł., działając na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) oraz § 37 pkt 4 Statutu Wyższej Szkoły [...] w Ł., uchylił decyzję Dziekana Wydziału [...] w Ł. o zaliczeniu studentowi K. K. semestru trzeciego studiów na kierunku [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zaliczenie semestru trzeciego nastąpiło na podstawie sfałszowanego wpisu zaliczenia z przedmiotu [...]. Ustalono bowiem, iż w wyniku postępowania karnego Sąd Rejonowy dla Łodzi – [...] w Łodzi wyrokiem z dnia[...] listopada 2006 r. o sygn. akt [...] skazał K. K. za posłużenie się podrobionym uprzednio przez nieustaloną osobę dokumentem w postaci indeksu oraz karty egzaminacyjnej. Dziekan stwierdził, że w związku z nieuzyskaniem wymaganego zaliczenia z przedmiotu objętego programem studiów, należało uchylić decyzję o zaliczeniu semestru trzeciego. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Rektor Wyższej Szkoły [...] w Ł., po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 70 ust. 1 oraz art. 207 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko zajęte przez organ I instancji i nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Zaznaczył, że w związku z prawomocnym wyrokiem sądowym z dnia [...] listopada 2006 r. o sygn. akt [...], stwierdzającym fakt posłużenia się przez K. K. sfałszowanym wpisem oceny i podpisem prowadzącego zajęcia z ekonomii matematycznej, a więc w konsekwencji brakiem zaliczenia przedmiotu objętego programem studiów w trzecim semestrze, będącego warunkiem zaliczenia tego semestru, należało uchylić decyzję Dziekana o jego zaliczeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję K. K. zarzucił organowi brak przeprowadzenia w sprawie postępowania administracyjnego. Wskazał, iż została ona wydana, gdy skarżący nie był już studentem Szkoły oraz w czasie dłuższym niż 30 dni od momentu, gdy dowiedział się o zaistniałej okoliczności, będącej podstawą wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Rektor Wyższej Szkoły [...] w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oceniając legalność podjętych w sprawie rozstrzygnięć, uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli wskazane w skardze. Sąd wyjaśnił, iż w rozpoznawanej sprawie organ administracji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania, uniemożliwiając tym samym dokonanie oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji udaremniając merytoryczną zasadność uchylenia decyzji o zaliczeniu K. K. semestru trzeciego na kierunku [...]. Podał, iż w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa dotyczy sytuacji, gdy występuje oczywista sprzeczność treści decyzji z treścią przepisu prawnego. Musi zatem występować jawna niezgodność rozstrzygnięcia z treścią obowiązującego przepisu, a niezgodność taka musi mieć charakter wyraźny i oczywisty. WSA w Łodzi stwierdził, iż w sprawie zaliczenia K. K. semestru trzeciego została wydana decyzja ostateczna. Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, do decyzji podjętych w indywidualnych sprawach studentów stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zatem z tą regulacją, zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest dopuszczalne, ale może to nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych (art. 16 § 1 zdanie drugie kpa). Sąd zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie organ powziął wątpliwość co do zgodności z prawem decyzji ostatecznej o zaliczeniu skarżącemu semestru trzeciego na kierunku [...] i w związku z tym zainicjował postępowanie w celu wzruszenia tej decyzji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Zainicjowanie takiego postępowania oznacza, że organ wszczyna nowe (odrębne) postępowanie w stosunku do postępowania zwykłego, przy czym obowiązek wznowienia występuje w przypadku zaistnienia przyczyny wznowienia. WSA w Łodzi podkreślił, iż w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zostało wszczęte nie na wniosek strony, lecz z urzędu (art. 61 § 1 kpa). Podał, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia (art. 149 § 1 kpa), zatem dopiero wydanie przez organ takiego postanowienia oznacza wszczęcie postępowania wznowieniowego. Postanowienie to otwiera bowiem postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Pomimo, że od takiego postanowienia nie służy zażalenie, to taka okoliczność, zdaniem Sądu, nie zwalnia organu z obowiązku dochowania formy pisemnej tego aktu administracyjnego, do czego zobowiązuje zasada pisemności (art. 14 kpa), jak również rozwiązanie przyjęte w art. 61 § 4 kpa, które nakłada na organ obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania. WSA w Łodzi zaznaczył, iż nieistnienie w obiegu prawnym postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa, stanowi przeszkodę formalną do prowadzenia i zakończenia przez organ postępowania wznowieniowego. Wydanie bowiem takiego postanowienia otwiera (dopuszcza) postępowanie wznowieniowe. W myśl zaś art. 149 § 2 kpa, omawiane postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Brak wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w przedmiocie decyzji o zaliczeniu skarżącemu semestru trzeciego uniemożliwia, w ocenie Sądu, prowadzenie postępowania w sprawie. Na organie administracji publicznej ciąży bowiem obowiązek dochowania reguł postępowania administracyjnego. Sąd wskazał również, iż niniejsze postępowanie rozpoczęto od wydania przez Dziekana Wydziału [...] Wyższej Szkoły [...] w Ł. decyzji z dnia [...] maja 2009 r., a następnie – w wyniku wniesionego odwołania – decyzji Rektora Wyższej Szkoły [...] z dnia [...] lipca 2009 r., co niewątpliwie stanowi rażące naruszenie art. 149 kpa. Nie można bowiem przyjąć, iż postanowieniem wznawiającym postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji o zaliczeniu skarżącemu semestru trzeciego jest postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego i wydania dyplomu (sprawa III SA/Łd 377/09). WSA w Łodzi zauważył ponadto, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego decyzji Dziekana Wydziału [...] Wyższej Szkoły [...] w Ł. z dnia [...] maja 2009 r., co uniemożliwia ocenę prawidłowości wniesionego przez stronę odwołania oraz dalszego toku postępowania administracyjnego. Wskazując na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy według poczynionych uwag, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, stosując art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność obu wydanych w sprawie decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył Rektor Wyższej Szkoły [...] w Ł., wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni § 20 ust. 1 Regulaminu Studiów Wyższej Szkoły [...] w Łodzi, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Naukowej Wyższej Szkoły [...] im. [...] w Ł. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], poprzez przyjęcie, że zawarte w nim sformułowanie "zaliczenia semestru dokonuje Dziekan przez odpowiedni wpis w indeksie studenta" stanowi podstawę prawną wydania decyzji podjętej przez organ uczelni w indywidualnej sprawie studenta, w rozumieniu art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, do której stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz uznanie, iż w razie ujawnienia, że zaliczenie semestru nastąpiło na podstawie podrobionego wpisu zaliczenia przedmiotu, należy wznowić postępowanie, zgodnie z przepisami kpa. W uzasadnieniu, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r. o sygn. akt I OSK 877/07, kasator wskazał, iż zaliczenie semestru nie jest rozstrzygnięciem czy decyzją, lecz jest czynnością faktyczną, ewentualnie może być traktowane jako decyzja zakładowa, dotycząca toku studiów, do której nie stosuje się odpowiednio przepisów kpa ani przepisów o zaskarżeniu jej do sądu administracyjnego, nawet jeśli – zgodnie z art. 70 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym – służy od takiej decyzji odwołanie do rektora. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i w związku z tym zachodzi podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Opierając skargę kasacyjną na jednej tylko podstawie, kasator podnosi, że wyrok Sądu I instancji jest nieprawidłowy, gdyż rozpoznawana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i w związku z tym skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten zmierza więc do wytknięcia Sądowi I instancji nieważności prowadzonego przezeń postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 ww. ustawy). Autor skargi kasacyjnej wszak twierdzi, że zaliczenie semestru przez dziekana nie jest rozstrzygnięciem o charakterze decyzyjnym, nie jest więc decyzją administracyjną, lecz stanowi czynność faktyczną, ewentualnie może być traktowane jako decyzja zakładowa, dotycząca toku studiów, do której nie stosuje się odpowiednio przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ani przepisów o zaskarżaniu jej do sądu administracyjnego, nawet jeśli – zgodnie z art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) – służy od takiej decyzji odwołanie do rektora. Zarzut ten nie jest jednak trafny. Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, do decyzji (...) podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Wprawdzie cytowany przepis nie wymienia expressis verbis zdarzeń, które – jako indywidualne sprawy studentów – winny być załatwiane w drodze decyzji administracyjnych, do których należy odpowiednio stosować kpa, niemniej jednak niewątpliwie chodzi w nim o takie sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu uczelni dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i – co ważne – wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz. Do takich orzecznictwo sądów administracyjnych prawidłowo zalicza w szczególności: decyzje odmawiające przyjęcia na studia wyższe, decyzje o skreśleniu z listy studentów, rozstrzygnięcia w kwestii zwolnienia od opłaty za studia, rozstrzygnięcia stwierdzające złożenie egzaminu magisterskiego i postanawiające o nadaniu tytułu magistra (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2001 r. o sygn. akt I SA 2521/00, LEX 54756 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2009 r. o sygn. akt III SA/Lu 462/08, LEX 554846). Do zdarzeń niepodlegających reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego orzecznictwo zalicza natomiast ocenę egzaminatora, jako będącą jego wyłącznym atrybutem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 1994 r. o sygn. akt I SA 1636/94, ONSA z. 4 poz. 176). Z kolei w powoływanej przez kasatora sprawie o sygnaturze akt I OSK 877/07 Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę studenta w przedmiocie skreślenia z listy studentów, wyraził pogląd, iż sprawy wyrażenia zgody na egzamin komisyjny, choć załatwiane w toku instancji (od decyzji służy odwołanie do rektora), nie mają charakteru spraw indywidualnych, załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, są to bowiem decyzje zakładowe, związane z tokiem studiów (publ. https://cbois.nsa.gov.pl). W odróżnieniu od sprawy wyrażenia zgody na egzamin komisyjny, która istotnie nie ma charakteru indywidualnej sprawy, załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, gdyż stanowi decyzję wewnętrzną, sprawa zaliczenia semestru studiów przez dziekana ma charakter indywidualnej sprawy studenta, która załatwiana jest w drodze decyzji administracyjnej, przy odpowiednim stosowaniu kpa. Ustawodawca, odsyłając do odpowiedniego stosowania kpa, zwraca uwagę, że decyzje organów uczelni nie są takimi samymi aktami, jak decyzje podejmowane przez organy administracji publicznej. Nakaz odpowiedniego stosowania kpa należy rozumieć w ten sposób, iż wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie Kodeksu, winny mieć także zastosowanie do decyzji organu uczelni (w tym przypadku dziekana), chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Zaliczenie semestru przez dziekana jest aktem indywidualnym, który należy traktować jak decyzję administracyjną, zważywszy przede wszystkim gwarancje procesowe studenta, który musi mieć możliwość zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia, ponieważ ma ono znaczenie dla jego praw i obowiązków. Kreuje bowiem jego sytuację prawną na zewnątrz, w szczególności umożliwia kontynuowanie studiów w ramach kolejnego semestru, co oznacza, że rozstrzyga sprawę co do jej istoty (art. 104 kpa), a więc – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nie ogranicza się jedynie do faktycznej czynności uznania za zaliczone egzaminów z przedmiotów objętych regulaminem studiów w danym roku akademickim (w danym semestrze), lecz "przenosi" studenta do kolejnego etapu kształcenia. Zaliczenie semestru przez dziekana jest więc rozstrzygnięciem władczym, w swej istocie i treści dającym promocję (bądź nie) studentowi w celu kontynuowania studiów, ewentualnie, kiedy w grę wchodzi zaliczenie ostatniego semestru studiów – dającym możliwość ich zakończenia, poprzez złożenie egzaminu magisterskiego i uzyskanie tytułu magistra (bądź odpowiednio licencjata). Zatem decyzja dziekana o zaliczeniu semestru nie wywołuje jedynie skutku wewnętrznego (zakładowego), jak w przypadku sprawy wyrażenia zgody na egzamin komisyjny, będąc natomiast wyrazem władztwa państwowego (organu uczelni), kreuje stosunek administracyjnoprawny w ramach procesu realizacji zadań publicznych (oświatowych), którego bezpośredni skutek wypływa na zewnątrz i dotyczy, względnie ingeruje w sferę praw i obowiązków studenta, a więc z jednej strony polega na akceptacji organu uczelni osiągnięć semestralnych studenta, pozwalających na jego promowanie w dalszym procesie kształcenia, co jest równoznaczne z oświadczeniem woli organu o wyrażeniu zgody na kontynuowanie edukacji, z drugiej zaś strony – ów skutek, materializując się, daje studentowi m.in. prawo do kontynuowania nauki, przy jednoczesnej konieczności respektowania obowiązków, jakie z tego faktu dla niego wynikają. O decyzji o zaliczeniu semestru przez dziekana student dowiaduje się z chwilą zwrotnego odbioru indeksu, a zatem to z tym momentem decyzja ta wchodzi do obrotu prawnego, co – wziąwszy pod uwagę specyfikę tego rodzaju spraw – czyni zadość obowiązkowi odpowiedniego stosowania Kodeksu (art. 110 kpa). Nie można wobec tego podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z § 20 ust. 1 Regulaminu Studiów Wyższej Szkoły [...] w Ł., stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Naukowej Wyższej Szkoły [...] im. [...] w Ł. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], polegającego na ich błędnej wykładni, gdyż zaliczenie semestru przez dziekana, poprzez odpowiedni wpis w indeksie studenta, stanowi decyzję podejmowaną przez organ uczelni w indywidualnej sprawie studenta, do której stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ze wszelkimi tego konsekwencjami, w tym także możliwością stosowania trybów nadzwyczajnych, a więc również wznowienia postępowania, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Jednak w tym aspekcie, Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może się wypowiadać ze względu na brak podstaw i zarzutów kasacyjnych. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.