II SA/Po 832/12

Dnia 22 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...], Wójt Gminy G.[...], na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 oraz na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku N. C., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na maszyny rolnicze oraz rozbudowę [...] – usytuowanego bezpośrednio przy niezabudowanej sąsiedniej granicy działki, na nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczona nr [...], obręb [...] [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którą jest zgodność z przepisami odrębnymi. Jak wyjaśniono planowany budynek winien spełniać wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności odnoszące się do odległości planowanych budynków do nieruchomości sąsiednich. Z akt sprawy wynika, że planowana inwestycji ma zostać zlokalizowana w granicy działki inwestora (działka nr [...]) oraz działki o nr [...]. Działka o nr [...] stanowi działkę niezabudowaną, o szerokości około [...] m, która jest użytkowana pod uprawy rolnicze. Na całej długości granicy, po obu jej stronach, nie występują budynki zlokalizowane bezpośrednio przy granicy lub w odległości od niej mniejszej niż 4 m. Dla działki o nr [...] nie wydano również decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynku usytuowanego w granicy. Okoliczności powyższe wskazują, że dopuszczenie planowanej inwestycji spowodowałoby naruszenie interesu osób trzecich – właścicieli działki nr [...] poprzez spowodowanie pogorszenia warunków prowadzenia upraw rolniczych (ograniczenie dostępu do światła) oraz ograniczenia możliwości zabudowy powyższej działki. Dodatkowo wyjaśniono, że planowana lokalizacja inwestycji narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które określa odległość planowanych budynków od granicy z nieruchomością sąsiednią. Organ I instancji wyjaśnił również, że szerokości działki objętej wnioskiem umożliwia usytuowanie planowanego budynku z zachowaniem odległości określonych w powołanym powyżej rozporządzeniu, jednakże zaproponowana inwestorowi zmiana usytuowania budynku nie spotkała się z jego akceptacją. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor – R. C. podnoszą[c], że planowana inwestycja będzie graniczyć z działką, która nie jest budowlane i jest przeznaczona na cele rolnicze. Jak wyjaśniono poprzednio, w odległości 4 m od granicy zlokalizowany był budynek o takim samym przeznaczeniu i wielkości, jak obecnie planowana inwestycja, jednakże musiał on być rozebrany z uwagi na zły stan techniczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść przepisów regulujących wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Następnie Kolegium wyjaśniło, że w jego ocenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako akt prawny zawierający przepisy stosowane przy projektowaniu i budowaniu budynków, nie stanowi przepisu odrębnego w rozumieniu art. 61 § 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego organ odwoławczy wadliwie uznał, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawiera przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 § 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie, planowana inwestycja nie powinna być zrealizowana. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu uchylającego decyzję Wójta Gminy G.[...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na maszyny rolnicze oraz rozbudowę [...] – usytuowanego bezpośrednio przy niezabudowanej sąsiedniej granicy działki, na nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczona nr [...], obręb [...] [...]. Rozpoznając przedmiotową sprawę wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Równocześnie zebrany materiał dowodowy musi być prawidłowy i zupełny, a więc musi umożliwiać wydanie merytorycznej decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 K.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu nadanym mu nowelizacją ustawy z dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powoduje to, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, mocą którego uchylona zostaje zaskarżona decyzja, a sprawa jest przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji może mieć miejsce wyłącznie, gdy organ ten bądź to nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź też przeprowadzone postępowanie wyjaśniające rażąco narusza przepisy postępowania (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 519). Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego zostały wiec wprost powiązane z brakiem lub wadliwością prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Wadliwość prowadzonego postępowania musi mieć jednak charakter kwalifikowany i odnosić się do okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konsekwentnie uznać należy, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że w ocenie Sądu stwierdzona przez Kolegium błędna ocena prawna organu I instancji, dotycząc konieczność spełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie uzasadniała wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy nie zgadzając się z oceną Wójta był zobowiązany do uchylenia decyzji organu I instancji, a następnie do wydania decyzji merytorycznej. Wydanie powyższego rozstrzygnięcia nie wymagało bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W powyższym świetle uznać należało, że organ wadliwie orzekał na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., co z kolei uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do istoty zawisłego sporu, a więc do ustalenia, czy w decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest zlokalizowania planowanej inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą, a więc, czy decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Sąd wskazuje, że w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2011 r., sygn. II SA/Po 71/11. Jak podniesiono w uzasadnieniu powyższego orzeczenia zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi przy tym znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. A więc organ administracji publicznej wydający decyzję o warunkach zabudowy może dopuścić możliwość jej lokalizacji w granicy z nieruchomością sąsiadującą, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, co z kolei wiąże organ architektoniczno – budowlany. Równocześnie, co niezwykle istotne w przedmiotowej sprawie, przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jednoznacznie stanowi, iż w przypadku braku odrębnych uregulowań budynek na działce budowlanej należy sytuować w określonej tym przepisem odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wskazanie zatem, że odległość od granicy dotyczy jedynie sytuacji graniczenia z działką budowlaną jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. Ocena natomiast tego, czy działka sąsiednia jest działką budowlaną jest kwestią ustaleń faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1145/10, LEX 1083545). W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało jednakże ustalenia, jaki charakter ma działka sąsiadująca, skupiając się wyłącznie na kwestii spełnienia przesłanek określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pomimo, że zastosowanie powyższego przepisu zostało ograniczone wyłącznie do działek budowlanych. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Jednocześnie zawarta w niej ocena prawna wskazuje na wadliwe przyjęcie, że w decyzji o warunkach zabudowy nie można dopuścić lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiednią. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany jest do dokonania oceny możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, przy równoczesnym uwzględnieniu dokonanej przez Sąd wykładni § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.