II SA/Po 84/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Asesor sąd. Edyta Podrazik Protokolant Sekr.sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 września 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) Wojewoda L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...]XI.2003 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia miasta G. Zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) Wojewoda L. wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wyjaśnił, że kwestionowaną uchwałą dokonano zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego śródmieścia miasta G. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z [...]V.1994 r. (Dz.Urzęd. Woj. Z. nr [...] z 1994 r.). Zakresem zmiany objęto obszar położony w rejonie ulic II A., B., K. i Ł. wyznaczony uchwałą nr [...] z [...] sierpnia 2002 r. w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia miasta G. Podejmując uchwałę w sprawie zmiany planu miejscowego w dniu [...]XI.2003 r. Rada Miejska w G. dokonała zasadniczej zmiany zapisu § 2 ust. 1 tekstu uchwały dotyczącego przeznaczenia terenu o symbolu 1UC1, z zapisu "teren planowanych usług komercyjnych handlu", na zapis "teren planowanych usług komercyjnych z wyłączeniem handlu", nie ponawiając procedury opiniowania, uzgadniania i ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Takie działanie Rady uniemożliwiło wniesienie zastrzeżeń do projektu planu zarówno organom uprawnionym do opiniowania i uzgadniania z racji art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jak i złożenia protestów i zarzutów przez osoby wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy tj. właścicielom lub władającym nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu oraz osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu. Tym samym naruszono interes prawny właścicieli terenu ograniczając ich prawa poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności handlowej. Dokonując zmiany projektu planu Rada naruszyła w sposób istotny art. 25 i 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Takie naruszenie, w ocenie organu nadzoru skutkuje nieważnością uchwały w oparciu o art. 27 ust. 1 cyt. ustawy, który stanowi, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości. Wojewoda L. dodał, że zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717) w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany wyżej przepis stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpoznawanej sprawie, ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu ukazało się w prasie 1.VII.2003 r., a na tablicy ogłoszeń 27 czerwca 2003 r., natomiast ustawa z 27.III.2003 r. weszła w życie 11 lipca 2003 r. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wniosła o jej oddalenie. Nie kwestionując stanu faktycznego przedstawionego w skardze Rada Gminy podniosła, że art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje przypadków, które przesądzają o niezbędności lub zbędności powtórzenia obszernej procedury z art. 18 ust. 2 ustawy. Ocenę tej kwestii ustawodawca pozostawił więc radzie gminy, a zależy ona od zakresu wprowadzonych zmian do projektu planu. Wprowadzona do projektu zmiana nie wykracza poza teren objęty projektem, nie wprowadza zmian nie przewidzianych w projekcie inwestycji, a zatem nie ma ujemnego wpływu na interesy właścicieli terenu objętego planem lub terenów sąsiednich. Dlatego ponowienie czynności planistycznych było zbędne. Ponadto właściciel nieruchomości objętej planem ma w zakresie poszerzenie jego możliwości inwestycyjnych jedynie interes faktyczny a nie prawny. Jego prawa do gruntu nie zostały naruszone. Żaden też przepis nie nadaje właścicielowi nieruchomości prawa podmiotowego do poszerzenia jego gruntu w planie na działalność handlową, ani nie nakłada takiego obowiązku na planistę. Ponadto właścicielowi gruntu przysługują roszczenia przewidziane w art. 36 ustawy z 23.III.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konkretnym przypadku właściciel nieruchomości nie interesował się przebiegiem prac planistycznych. W konkluzji Rada podała, że zaskarżona uchwała nie narusza istotnie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1291 ze zm.) organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego wówczas, gdy nie może we własnym zakresie stwierdzić jej nieważności wskutek upływu terminu określonego w art. 91 ust. 1 powołanej ustawy. Jak wynika przy tym z art. 102a cyt. ustawy do tej kategorii spraw nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270). Oznacza to, że złożenie skargi do sądu w trybie wskazanego na wstępie przepisu nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Oceniając dalsze przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi w niniejszej sprawie należy wskazać, że ustawodawca nie określił terminu w jakim organ nadzoru, na podstawie art. 93 ust. 1 cyt. ustawy może zaskarżyć uchwałę do Sądu administracyjnego. Na marginesie można jedynie dodać, że zaskarżona uchwała przedłożona została Wojewodzie L. 15 grudnia 2003 r., a skarga do Sądu wniesiona została 23 stycznia 2004 r. Przechodząc do kontroli merytorycznej zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji zasadności zarzutów skargi na wstępie godzi się przypomnieć, że szczegółowy przebieg procedury sporządzania projektu i uchwalania planu miejscowego określony został w art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717). Końcowym etapem procedury planistycznej jest przedstawienie radzie gminy do uchwalenia projektu planu miejscowego (art. 18 ust. 2 pkt 11 cyt. ustawy). W przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w owym projekcie, rada gminy upoważniona została do zlecenia organowi wykonawczemu gminy dokonania zmian lub uzupełnień, łącznie z ponowieniem etapów uchwalania planu w zakresie niezbędnym do dokonania zmian. Wynika to z postanowień art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis nie dopuszcza żadnych pozaformalnych "korekt" czy "udoskonaleń" planu. Jak przyjmuje się w literaturze, w omawianej materii "stanowisko rady, jako organu kolegialnego, powinno być wyrażone w formie uchwały, która powinna określać zakres zmian i czynności, do których zobowiązany zostaje zarząd gminy" (patrz R.Hauser, E.Mzyk, Z.Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem W-wa 1995 r. str. 71). Z bezspornych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych wynika, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w G. uchwaliła plan miejscowy w wersji odbiegającej od projektu planu poddanego procedurze przewidzianej w art. 18 cyt. ustawy tj. między innymi wyłożonego do publicznego wglądu, zaopiniowanego i uzgodnionego z właściwymi organami. Mianowicie samodzielnie dokonała zmian w owym projekcie poprzez wyłączenie funkcji "handel" z terenu przeznaczonego w projekcie planu pod usługi komercyjne i handel (teren objęty symbolem 1UC1). Taka zmiana przeznaczenia terenu, jako eliminująca możliwość prowadzenia jednej z form świadczenia usług ma charakter istotny. Dlatego należy podzielić stanowisko Wojewody L., że odstąpienie od ponowienia czynności przewidzianych w art. 18 ust. 2 cyt. wyżej ustawy uniemożliwiło zarówno wniesienie zastrzeżeń do projektu planu przez organy uprawnione do jego opiniowania i uzgadniania (art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy) jak i zarzutów i protestów przez osoby wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy. W konsekwencji zaskarżona uchwała, jako naruszająca tryb postępowania wskazany w art. 25 w związku z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotknięta jest wadą nieważności przewidzianą w art. 27 cyt. ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Odnosząc się do wywodów zawartych w odpowiedzi na skargę należy stwierdzić, że przedwczesna i w istocie niedopuszczalna jest w niniejszej sprawie ocena hipotetycznych zachowań właścicieli terenu objętego symbolem 1UC1 i losów ewentualnych zarzutów wniesionych do zmienionej treści projektu planu. Na marginesie dodać jedynie wypada, że sposób zagospodarowania określonego terenu przyjęty w projekcie planu może wkraczać w sferę prawną właścicieli gruntów objętych granicami planu, np. poprzez ograniczenie uprawnień właścicielskich. Z podanych wyżej przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I sentencji. Ponieważ zaskarżona uchwała nie została dotychczas opublikowana (nie weszła w życie) Sąd na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzekł jak w pkt. II sentencji. Brak wniosku skarżącego Wojewody L. o zwrot kosztów postępowania wywołał skutek określony w art. 210 cyt. ustawy. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska MK