II SA/Po 84/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako "organ" lub "Kolegium"), po rozpoznaniu zażalenia T. D., utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Burmistrza K. przez Kierownika Działu ds. Świadczeń Rodzinnych, Wychowawczych i Funduszu Alimentacyjnego Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] września 2021 roku nr [...] .MJ. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, zaskarżone orzeczenie, zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. T. D. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem K. D.. W wyniku analizy zgromadzonych dokumentów i po rozpoznaniu sprawy Burmistrz K. decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad mężem K. D.. Uzasadniając rozstrzygnięcie Organ I instancji wskazał, że powodem odmowy wnioskowanego świadczenia jest pobieranie świadczenia emerytalnego przez T. D. oraz brak daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Od decyzji tej odwołała się T. D.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy strona odwołująca spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem w trybie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 – dalej "u.ś.r."). Kolegium podkreśliło, że okoliczność pobierania przez T. D. emerytury stanowi negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. T. D. reprezentowana przez radcę prawnego M. A. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem K. D. ur. [...] lipca 1958 r. Wymagający opieki orzeczeniem Komisji Lekarskiej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2013 r. został uznany za trwale całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym od września 2013 r. i stwierdzono trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji od września 2013 r.. Do wniosku załączono decyzję ZUS-u z dnia [...] marca 2021 r. Znak [...] o waloryzacji od dnia [...] marca 2021 roku przysługującej T. D. emerytury. Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. Kierownik Działu ds. Świadczeń Rodzinnych, Wychowawczych i Funduszu Alimentacyjnego Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działając na podstawie art.61a ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako "K.p.a.") , odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek T. D. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem K. D.. Organ I instancji uznał, że nie nastąpiły jakiekolwiek zmiany w stanie faktycznym jak i prawnym, by móc wydać nową decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła T. D. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 105 § 1 K.p.a. przez jego błędną interpretacje i bezzasadne uznanie, iż zachodzi przyczyna uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. z uwagi na zapadłą w dniu [...] marca 2021 r. w sprawie o nr SKO - [...]/21 ostateczną decyzję odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem K. D.. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza K. wskazując, po przytoczeniu treści przepisów prawa, iż w sprawie zachodzi tożsamość podmiotu występującego z wnioskiem, przedmiotu sprawy oraz stanu faktycznego i prawnego. Zarówno wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. jak z dnia [...] sierpnia 2021 r. T. D. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem K. D.. T. D. jest nadal uprawniona do świadczenia emerytalnego. Kolegium zaznaczyło, iż w rozpatrywanej sprawie oraz poprzednio rozstrzygniętej decyzją Organu I instancji z dnia [...] lutego 2021 r. oraz ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2021 r. zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, w takim samym stanie prawnym i niezmienionym stanie faktycznym. Organ zauważył, iż stosownie do przepisów art. 24 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Zgodnie z art. 24 ust.2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Ustawodawca stanowi, że okres zasiłkowy - oznacza to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Jednakże prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważność orzeczenia ( art. 24 ust.4 u.ś.r.). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Poznaniu wniosła T. D. zarzucając mu naruszenie art. 61 a K.p.a. przez bezzasadne uznanie, iż wystąpiły przesłanki ustawowe do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i niedopuszczalny był ponowny wniosek skarżącej o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, tj. mężem K. D. z uwagi na tożsamość toczących się już spraw w tym przedmiocie. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż w przedmiotowej sprawie zdaniem strony skarżącej nie wystąpiła jedna z przesłanek ustawowych opisanych w art. 61 a K.p.a., a mianowicie przeszkoda przedmiotowa dotycząca tego samego przedmiotu oraz stanu faktycznego. Po pierwsze Skarżąca w złożonym wniosku ubiegała się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od sierpnia 2021 r., a wcześniej złożony wniosek obejmował okres co najmniej od lutego 2021 r., co oznacza, iż odmienne są czasookresy tych wniosków. Po drugie upływ czasu spowodował, iż zmienił się stan faktyczny oraz prawny w sprawie, a mianowicie sądy administracyjne jak również jednostki samorządowe przyznające świadczenia rodzinne zaczęły respektować kluczowy w przedmiotowej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r. Skarżąca wskazała, iż na uwagę zasługuje również fakt, że świadczenie pielęgnacyjne co do zasady przyznawane jest na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Idąc więc tokiem rozumowania organu I i II instancji w sytuacji, gdyby świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane na czas określony w uwagi na ograniczenie czasowe wynikające z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, opiekun nie mógłby ponownie wnioskować o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy czasookres w związku z istniejącą w obrocie prawnym wydaną już decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W praktyce jednak organy wydają kolejne decyzje nie widząc powagi rzeczy osądzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329 zwanej dalej: "P.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza K. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawę prawną zapadłych w niniejszej sprawie postanowień stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako "K.p.a."), w świetle którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Z konstrukcji art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. wynika, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej. Nie budzi, bowiem żadnych wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie teza, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Wypływająca z art. 16 § 1 K.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Jej adresaci mają natomiast prawo oczekiwać, że decyzja ponownie rozstrzygająca tę sprawę, co do jej istoty nigdy nie zapadnie. Zasada ta zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) – tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97 z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r., z. 1, poz. 19, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1895/10, Lex nr 114925; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014 r., str. 93; M. Jaśkowska i A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el). Kluczowe zatem w niniejszej sprawie pozostaje więc ustalenie tożsamości sprawy zakończonej ostateczną decyzją odmawiającą przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, a wnioskiem złożonym w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego wskazać należy, iż o tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Zauważyć należy, że decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczną, zgodnie z zasadą trwałości może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie kontroli, ponadto tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Od tej pory wzajemne relacje stron stosunku kształtuje decyzja administracyjna, usuwając w cień abstrakcyjną normę prawa administracyjnego materialnego, stanowiącą podstawę postępowania zwieńczonego wydaniem decyzji. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego. Wobec powyższego wskazać należy, iż zarówno wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. jak z dnia [...] sierpnia 2021 r. T. D. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem K. D.. Ponadto T. D. jest nadal uprawniona do świadczenia emerytalnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż pomiędzy wydaniem decyzji, a obecnie rozpoznawanym wnioskiem nie zmieniły się przepisy prawa, które legły u podstaw wydania wcześniejszej ostatecznej i prawomocnej decyzji. Tym samym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą stanu prawnego. Na powyższą ocenę nie ma wpływu wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r.. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że wyrok ten został wydany na długo przed wydaniem ostatecznej decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto podstawą odmowy nie był fakt wieku w jakim postała niepełnosprawność (czego dotyczył wyrok TK w sprawie K 38/13), a fakt pobierania przez Skarżącą świadczenia emerytalnego (zob. decyzja Kolegium 26 marca 2021 r. k. 41 akt administracyjnych), którego to zagadnienia ww. wyrok nie dotyczył. Z powyższych względów nie ulega wątpliwości, iż obie sprawy dotyczą tego samego przedmiotu jak i podmiotów w niezmienionym stanie prawnym sprawy tj. świadczenia pielęgnacyjnego dla Skarżącej z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. W tym miejscu odnosząc się do argumentacji o braku tożsamości przedmiotowej obu spraw gdyż dotyczą innych okresów wskazać należy, iż Sądowi znane są poglądy o braku pełnej tożsamości przedmiotu sprawy w przypadku występowania z ponownym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Twierdzi się bowiem, że przedmiot tych spraw w istocie różni się bowiem ze względu na odmienne okresy świadczeniowe, które zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 – dalej "u.ś.r.") w odniesieniu właśnie do świadczeń pielęgnacyjnych, każdorazowo wyznacza data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 15 stycznia 2020 r., IV SA/Po 951/19, LEX nr 2772707, wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2018 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 947/17). Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie nie podziela powyższego poglądu. Podkreślić należy, iż pomiędzy przyznaniem świadczeń rodzinnych na podstawie art. 24 ust. 1 u.ś.r. a przyznaniem świadczenienia pielęgnacyjnego na podstawie art. 24 ust. 2 u.ś.r. zachodzi istotna różnica. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 4 u.ś.r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Zasadą jest więc przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, a nie na ściśle wskazany okres, tak jak ma to miejsce w przypadku klasycznych świadczeń rodzinnych przyznawanych na okres zasiłkowy. Należy pamiętać, iż w sytuacji gdy orzeczenie o niepełnosprawności (w niniejszej sprawie o niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym) zostaje wydane na stałe, to świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest na czas nieokreślony. Tym samym organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego również odmawia jego przyznania na cały wnioskowany okres. Zatem nowy wniosek dotyczący świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony złożony później obejmuje również okres objęty wcześniejszą decyzją. Natomiast sam fakt zmiany daty początkowej wnioskowanego świadczenie nie oznacza, iż organ w tym zakresie nie orzekł już wcześniejszą decyzją. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż na skutek wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. organ odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca stycznia 2021 r. do bliżej nieokreślonego czasu. Tym samym decyzja ta obejmuje również okres od sierpnia 2021 r., a którego dotyczy ponowny wniosek. W tym miejscu odnosząc się do argumentacji skargi, iż stanowisko organu prowadziłoby do sytuacji, że opiekun nie mógłby ponownie wnioskować o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy czasookres gdy świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane na czas określony w uwagi na ograniczenie czasowe wynikające z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wskazać należy, iż rozumowanie to jest całkowicie błędne. Po pierwsze jeżeli orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane zostało na czas określony, to przy ponownym wniosku strona przedkłada nowe orzeczenie o niepełnosprawności. Po drugie w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Tym samym kolejny wniosek dotyczy całkowicie nowego okresu. Wobec powyższego nie można porównywać sytuacji gdy strona ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony z sytuacją gdy świadczenie to może być przyznane wyłącznie na czas określony, a strona wnioskuje o to świadczenie w związku w wydaniem nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Tym samym wbrew zarzutom skargi uznać należało, iż zachodzi tożsamość sprawy, która wcześniejszą decyzją organu I instancji została już rozstrzygnięta. Nie doszło bowiem do żadnej zmiany sytuacji faktycznej i prawnej Skarżącej, a w obrocie prawnym pozostaje decyzja skierowana do tego samego adresata i dotycząca tego samego świadczenia w związku ze sprawowana opieką nad tą samą osobą legitymującym się ciągle niezmienionym orzeczeniem KRUS. Ponadto Skarżąca nadal pobiera świadczenie emerytalne. Wobec powyższego organy zasadnie uznały, iż z uwagi na powagę rzeczy osądzonej niemożliwe jest wszczęcie nowego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę w całości oddalił.