II SA/Po 845/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) nr (...) znak (...), II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem nr (...) z dnia (...) stycznia 2013 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 i art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania ustalił B. C. opłatę legalizacyjną w wysokości (...) zł za samowolne wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie o taras o powierzchni zabudowy ok. 14 m² budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) na nieruchomości przy ul. (...) w P. (dz. nr (...), ark. (...), obręb (...)). Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia inwestora dnia (...) stycznia 2013 r., postanowieniem z dnia (...) lutego 2013 r. znak (...), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając powyższe stanowisko wyjaśniono, że na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 28 marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że na nieruchomości przy ul. (...) – wybudowano taras na 6 słupach posadowionych na betonowych fundamentach, o żelbetowej płycie o grubości 15 cm i wymiarach 4,74 m x 2,90 m, z żelbetowymi schodami (nie wykonano jeszcze balustrady i poręczy), w odległości 1,5 m od ogrodzenia z nieruchomością przy ul. (...) oraz 3,8 m od ogrodzenia z nieruchomością przy ul. (...). W toku dalszych czynności organ I instancji ustalił, że przedmiotowy taras powstał nie wcześniej niż w 2010 r. i nie uzyskano na wykonanie powyższych robót pozwolenia na budowę, jak również nie zgłoszono zamiaru wykonania robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wykonanie opisanych robót stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (rozbudowę obiektu budowlanego), która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 powołanej powyżej ustawy) i postanowieniem nr (...) z dnia (...) lutego 2012 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót oraz nałożył obowiązek dostarczenia w określonym terminie projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego planu. Następnie postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zaś po przedstawieniu przez inwestora żądanych dokumentów podjęte na podstawie art. 97 § 2 K.p.a., po czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia (...) stycznia 2013 r. zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji. Po usunięciu wskazanych nieprawidłowości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego określił opłatę legalizacyjną w wysokości (...) zł, jako iloczyn: 50 x 500 zł x 2,0 x 1,0, tj. 50 stawek opłaty (s) x współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k = 2,0) x współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w + 1,0). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenia na powyższe postanowienie podzielił ustalenia faktyczne i rozstrzygnięcie prawne organu pierwszej instancji, co do kwalifikacji robót budowlanych, w wyniku których doszło do rozbudowy budynku o taras, która miała mieć miejsce w 2011 r., uznając, że w sprawie zaszły podstawy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wobec spełnienia przez inwestora wszystkich nakazów określonych przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego, konieczne było ustalenie, w drodze postanowienia, opłaty legalizacyjnej. Samą wysokość opłaty organ odwoławczy uznał za prawidłową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 433/13, oddalił skargę B. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2013 r. Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obydwu instancji wskazując, iż nie budzi wątpliwości fakt dokonania rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segmentu prawego) o parametrach i lokalizacji bliżej opisanej w części historycznej niniejszego uzasadnienia, co miało miejsce w okresie pomiędzy 2010 r. a (...) października 2011 r. (data przeprowadzenia kontroli), na którą to rozbudowę inwestor nie posiadał zaś wymaganego pozwolenia na budowę. Podejmując powyższe ustalenia odwołano się w szczególności do projektu budowlanego tarasu z dnia (...) grudnia 2012 r., gdzie w części I pkt 5 ("Posadowienie i układ konstrukcyjny budynku") stwierdzono, że taras posadowiono bezpośrednio na stopach fundamentowych na jednym poziomie -0,80 m w stosunku do poziomu gruntu oraz do zdjęcia lotniczego, z którego wynikało, że przed 2010 r., w miejscu tarasu nie było innego elementu konstrukcyjnego budynku. Sąd wyjaśnił, iż nawet jednak gdyby domniemany balkon został wykonany około 2010 r., a następnie przekonstruowany na taras, to działanie takie również w swym całokształcie stanowiłoby rozbudowę budynku, skoro wskutek budowy balkonu czy tarasu doszłoby do zwiększenia wymiarów i kubatury budynku. W ocenie Sądu stan faktyczny prawidłowo ustalony przez organy, nie dawał podstaw do przyjęcia, aby w sprawie doszło do remontu czy modernizacji wcześniej istniejącego, legalnie pobudowanego balkonu. Równocześnie, skoro skarżąca nie dysponowała pozwoleniem na rozbudowę budynku o taras, to procedura naprawcza dokonanej samowoli budowlanej miała swoje oparcie w przepisach art. 48 – 49 ustawy Prawo budowlane. A zatem prawidłowo organy nałożyły na inwestora obowiązki polegające na dostarczeniu zaświadczeń i dokumentów technicznych oraz usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Wobec wywiązania się przez inwestora z nałożonych obowiązków i pozytywnego zweryfikowania przedłożonej dokumentacji, kolejnym etapem legalizacji było nałożenie na inwestora opłaty legalizacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. C. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu m.in. naruszenie art. 6 pkt 8 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3, a w konsekwencji także naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że wykonane przez skarżącą roboty stanowiły rozbudowę obiektu budowlanego, chociaż faktycznie był to jego remont i nie zaistniał wymóg uzyskania pozwolenia na budowę, a tylko wymóg zgłoszenia wykonywania robót. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 08 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2954/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Uzasadniając powyższe stanowisko, wyjaśniono, że organy nadzoru budowlanego, a w ślad za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wadliwie uznały, że skarżąca wykonując taras dokonała rozbudowy budynku mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że odczytanie zdjęcia lotniczego wykonanego w 2010 r. nie dawało podstaw do przyjęcia, że w dacie jego wykonywania nie było innego elementu konstrukcyjnego budynku. Sąd II instancji wskazał, że wprawdzie zdjęcie jest niewyraźne (k. 30 akt administracyjnych) jednakże widoczne są na nim elementy "wystające", podwieszone, co mogłoby wskazywać, iż rację ma skarżąca twierdząc, że przed realizacją tarasu w tym miejscu istniał balkon. Na powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazywały też inne okoliczności. Po pierwsze, budynek objęty niniejszym postępowaniem jest obiektem w zabudowie bliźniaczej. To obligowało organ administracji, do ustalenia wyglądu drugiej części budynku, położonej przy ul. Pogodnej 14a. Analiza omawianego zdjęcia lotniczego wskazuje natomiast, że takie balkony znajdują się na części budynku przynależnej do ul. (...), co sugerowałoby także ich istnienie w części objętej niniejszym postępowaniem. Również materiał zdjęciowy sporządzony podczas kontroli obiektu dnia (...) października 2011 r. nie pozwala wykluczyć, iż przedmiotowy balkon przed wykonaniem tarasu istniał. O powyższym może świadczyć uwidocznione na zdjęciach okno balkonowe ("tarasowe"), przy czym nie było sporne, iż roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem nie obejmowały wymiany okna na okno tarasowe. Doświadczenie życiowe wskazywałoby, że taki rozkład okien w budynku na parterze (I kondygnacja) musiał przewidywać wyjście na balkon. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapis zawarty w pkt I.5 projektu budowlanego, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie przemawiał jednoznacznie za tym, że w miejscu obecnego tarasu nie było wcześniej balkonu. Nie przeczy temu wprost zapis, że taras posadowiony został bezpośrednio na stopach fundamentowych. Skoro wcześniej, jak twierdzi skarżąca, w miejscu obecnego tarasu miał być balkon to oczywistym jest, że realizacja takiej inwestycji wymagałaby wykonania fundamentów skoro balkon jest nadwieszonym elementem architektonicznym budynku, a zatem takich fundamentów niewymagającym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wadliwie przyjął, że sprawa została należycie wyjaśniona w części dotyczącej zakresu zrealizowanych robót. Bez uprzedniego ustalenia, czy w miejscu obecnego tarasu podwieszony był balkon, a jeśli tak to, jakie były jego wymiary, nie można bowiem jednoznacznie zakwalifikować zrealizowanych w ramach samowoli budowlanej robót. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji, rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany był do określenia środków dowodowych, które pozwolą na wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy w pierwszej kolejności wskazać, że w niniejszej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 08 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2954/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 433/13, mocą którego utrzymano w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładające na B. C. opłatę legalizacyjną w wysokości (...) zł za samowolne wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie o taras o powierzchni zabudowy ok. 14 m² budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) na nieruchomości przy ul. (...) w P. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez co rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W powyższym świetle przyjąć należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu związany był oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 lipca 2015 r., w zakresie, w jakim Sąd ten uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcie, że skarżąca, wykonując przedmiotowy taras, w istocie rozbudowała budynek mieszkalny. Sama analiza zdjęcia lotniczego wykonanego w 2010 r., przy jego zestawieniu z innymi dowodami, takimi jak istnienie balkonu w drugiej części budynku (będącego budynkiem bliźniaczym), oraz posadowienie okna balkonowe ("tarasowego"), którego wymiana nie była objęta prowadzonym postępowaniem, nie mogła stanowić podstawy do przyjęcia, że w dacie wykonywania tarasu nie było innego elementu konstrukcyjnego budynku, takiego jak balkon. Stąd też, wobec brak uprzedniego ustalenia, czy w miejscu obecnego tarasu podwieszony był balkon, a jeśli tak to, jakie były jego wymiary, niemożliwe stało się jednoznaczne zakwalifikowanie zrealizowanych w ramach samowoli budowlanej robót. Ustalenie, czy w miejscu obecnego tarasu podwieszony był balkon, a jeśli tak to, jakie były jego wymiary, ma przy tym podstawowe znaczenie z punktu widzenia prowadzonego przed organami architektoniczno – budowlanymi postępowania. W pierwszej kolejności należy bowiem wyjaśnić, czy prowadzone roboty budowlana stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (rozbudowę obiektu budowlanego), tak jak przyjęły to organy prowadzące postępowanie zakończone wydaniem postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, czy też wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę części obiektu, której legalizacja byłaby możliwa przy zastosowaniu trybu określonego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowane. Mając na względzie powyższe ustalenia przyjąć należało, że wydanie postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej za samowolne wykonanie robót budowlanych było przedwczesne. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2013 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego powinny określić, czy w miejscu posadowienia tarasu istniał uprzednio balkon. W tym celu organy są zobowiązane do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia pierwotnego zakresu robót budowlanych, związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) na nieruchomości przy ul. (...) w P. W pierwszej kolejności organy administracji publicznej powinny podjąć działania zmierzające do uzyskania projektu budowlanego powyższego przedsięwzięcia oraz wydanego, na jego podstawie, pozwolenia na budowę. Organy powinny również podjąć działania zmierzające do ustalenia wykonawcy robót budowlanych polegających na budowie tarasu, celem wyjaśnienia, czy przed jego realizacją w budynku mieszkalnym znajdował się balkon, oraz jakie były jego rozmiary. Ponadto, w sprawie konieczne jest przesłuchanie stron postępowania, w tym właścicieli nieruchomości bliźniaczej (położonej przy ul. [...]) oraz skarżącej (ewentualnie matki skarżącej, która była właścicielem nieruchomości do dnia (...) stycznia 1998 r.), celem ustalenia, czy pierwotnie, przy realizacji przedmiotowego budynku, zrealizowano również balkon i jakich był rozmiarów. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego, poprzez ustalenie, czy w dacie realizacji budynku mieszkalnego wybudowano również balkon, organy administracji publicznej będą uprawnione do dokonania kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, a następnie rozstrzygnięcia zasadności prowadzenia postępowania legalizacyjnego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.