II SA/Po 845/16

Dnia 13 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...].04.2016 r. nr [...] na podstawie art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2, art. 61 a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż..z [...].01.2013 r. zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...] położonej w miejscowości S. stanowiącej własność małżonków O. na działki o numerach [...], [...], [...] W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Wójt Gminy Ż. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w m. Szkurłaty, obręb geodezyjny D. , gm. Ż. składającej się z działki nr [...] o powierzchni 1,3900 ha, stanowiącej własność R. i M. małż. O. na działki nr [...], [...], [...]. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. J. C. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie podziału. W uzasadnieniu wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], będącą własnością M. i R. O.. Wnioskodawca wskazał, iż w wyniku tego podziału powstały działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...]. Wnioskodawca pozyskał jednak informację, iż w wydziale geodezyjnym figurują działki o innych numerach, takich jak [...], [...], [...], [...] i inne. A zatem, w jego ocenie, działki w/wym. nie zostały zaopiniowane przez organ I instancji. W związku z tym skarżący wnosi o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...]. Podkreślił, iż w jego ocenie, inwestor dokonał rażącego naruszenia postanowienia tut. Kolegium z dnia [...] stycznia 2014 r. Wnioskodawca wskazał, iż tylko trzy działki o nr ewid. [...], [...], [...] są prawomocne. Wnioskodawca dodał, iż to wszystko wpływa na konieczność unieważnienia przedmiotowej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu argumentuje, że wniosek inicjujący postępowanie w trybie art. 156 i następne k. p. a. w pierwszej kolejności zobowiązuje organ administracji publicznej do zbadania w postępowaniu wstępnym, czy w sprawie występują przesłanki przedmiotowe i podmiotowe warunkujące dopuszczalność tego żądania. Obowiązek taki wynika z przepisu art. 61 a § 1 k. p. a., na podstawie którego organ orzeka o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w określonej sprawie, jeżeli w wyniku oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie uzna, że wnioskodawca nie ma statusu strony lub weryfikując decyzję, której ważność jest kwestionowana uzna, że nie ma jej w obrocie prawnym. Administracyjne postępowanie w sprawach podziałów nieruchomości regulują przepisy działu III, rozdziału 1 "Podziały nieruchomości" ustawy z [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z [...] grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Z treści ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że podział nieruchomości następuje z urzędu lub na wniosek. Należy podkreślić, że właściciel (właściciele) nieruchomości przyległej do nieruchomości stanowiącej własność gminy, w odniesieniu do której wszczęto postępowanie administracyjne o jej podział w trybie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Podział nieruchomości gruntowej jest bowiem wykonywaniem prawa własności, nieoddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Skoro podział nieruchomości nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, a w szczególności nie kształtuje odmiennie granic między przylegającymi gruntami, ustawodawca nie wprowadza w postępowaniu działowym przesłanki np. ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, uzależniając podział nieruchomości zasadniczo od zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania oraz od dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej. Jedynym przypadkiem, kiedy właściciel sąsiedniej działki może być uznany za stronę postępowania podziałowego jest sytuacja, gdy w wyniku podziału nieruchomości doszło do naruszenia jego prawa, poprzez np. pozbawienie dostępu do drogi publicznej. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, stroną postępowania o zatwierdzeniu projektu podziału może być tylko właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) i właściciel sąsiedniej nieruchomości, który doznał naruszenia swojego prawa. Dalej wskazano, że J. C. nie jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem podziału i podział tej działki nie naruszył jego prawa, a zatem nie ma on interesu prawnego i nie jest stroną niniejszego postępowania. Brak legitymacji J. C. do złożenia wniosku i skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji stanowi zdaniem tut. Kolegium przyczynę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k. p. a.. Wynika z niego, iż w razie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego złożonego przez osobę niebędącą stroną lub o ile nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy J. C. podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej , wskazując że podział nieruchomości umożliwił ustalenie warunków zabudowy dla wydzielonych działek gruntu , a warunki zabudowy ustalone dla nowo wydzielonych działek już godzą w interesy J. C. - właściciela sąsiedniej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...].07.2016 r. na podstawie art. 127 i 138 §1 pkt.1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że na gruncie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej (tj. Dz.U. z 2010r., nr 102, poz.651 ze zm.) zasadą jest, że podziału dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zatem konsekwencją takiego uregulowania jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego , ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego. W omawianej sprawie realizacja kwestionowanej decyzji tj. wydzielenie działek nr [...] i [...] w celu powiększenia sąsiednich nieruchomości, stanowiących działki nr [...] i nr [...] oraz nr [...], która pozostanie przy właścicielu, nie powoduje żadnych ograniczeń w korzystaniu z prawa własności nieruchomości przysługującej J. C. . Skoro decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie wpływa w żaden sposób na ograniczenie prawa własności nieruchomości, to wnioskujący o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wójta Gminy Ż. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości nie posiada przymiotu strony postępowania, gdyż kwestionowane rozstrzygnięcie , nie odnosi się bezpośrednio do jego praw i obowiązków. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. konsekwencją niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć żądanie wszczęcia postępowania przez podmiot nie będący stroną w sprawie, a taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego ponownie rozpoznając sprawę Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniosku . Na powyższe postanowienie skargę do sądu złożył osobiście J. C., a z treści skargi wynika, że wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący twierdzi, że planowane inwestycje negatywnie oddziałują na nieruchomość ,której jest właścicielem- działkę nr [...] W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowa argumentacje Ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu na rozprawie sądowoadministracyjnej podtrzymując skargę sformułował zarzut naruszenia art. 97 ust.1 pkt.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że skarżący jest rolnikiem i prowadzi normalną działalność rolniczą na działce nr [...], a w wyniku podziału działki nr [...] doszło do wydania decyzji o warunkach zabudowy i rodzą się konflikty w związku z działalnością rolną prowadzoną przez skarżącego. Skarżący także podtrzymał skargę oświadczając, że czuje się zlekceważony, bo nie może prowadzić swojej produkcji rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje . Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 .), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oceniając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie ma uzasadnionej podstawy. Wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może domagać się jedynie strona postępowania zwykłego lub osoba, która wykaże, iż posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji podstawowej. Stosownie do przepisu art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje status strony, przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Możliwość ta istnieć powinna przy tym aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym. Podmiotem uprawnionym do domagania się wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016.poz.2147.) był właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty nieruchomości. Tylko tym osobom przysługiwało prawo dysponowania nieruchomością i tylko one miały interes prawny we wszczęciu postępowania podziałowego. Tylko też te osoby mogą żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem analizy jest jedynie kwestia interesu prawnego skarżącego do kwestionowania w trybie nadzorczym decyzji podziałowej, W ocenie sądu orzekającego organ prawidłowo stwierdził i nie naruszył prawa uznając, iż skarżący nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Bezsporne w sprawie jest, iż decyzja podziałowa dotyczyła nieruchomości, której skarżący nie był i nie jest właścicielem ani nie służył i nie służy żaden tytuł prawnorzeczowy. W związku z tym, jak to słusznie i szczegółowo uzasadnił organ , skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu w trybie nadzwyczajnym podziału nieruchomości, co do której nie posiada żadnego tytułu prawnego. Kwestionowana decyzja podziałowa w żaden sposób nie wpływa na uprawnienia skarżącego jako właściciela nieruchomości. Skarżący jest właścicielem nieruchomości stosownie oznaczonej, dla której winna prowadzona być księga wieczysta. Zakres uprawnień właścicielskich wynika z tych dokumentów, a nie z decyzji podziałowej, a kwestionowana decyzja podziałowa nie ma wpływu na uprawnienia właścicielskie skarżącego i jego ewentualne roszczenia wynikające z prawa własności. W sytuacji gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, występuje podmiot nie posiadający interesu prawnego, to oczywistym jest, iż nie może nastąpić merytoryczna ocena prawidłowości kwestionowanej decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest bowiem postępowaniem dwuetapowym, w którym na pierwszym etapie podejmuje się rozstrzygnięcie co do wszczęcia (bądź odmowy wszczęcia) tego postępowania, a dopiero na drugim etapie bada się istnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Fakt uznania przez organ, że dany podmiot nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania powoduje, wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek nieważności. Powyżej przedstawiona interpretacja jest ugruntowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na co wskazują wyroki NSA w sprawie I OSK 1576/12 i w sprawie I OSK 2741/12 dostępne w Internecie na stronach nsa gov.pl Nie trafny jest zarzut naruszenia przepisu art. 97 ust.1pkt.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Pkt.1a ust.5 stanowi, że do wniosku o którym mowa w ust.1 należy dołączyć następujące dokumenty: protokół przyjęcia granic nieruchomości. Wskazać należy, że przepis ten nie był stosowany przez organy, a więc nie może być mowy o jego naruszeniu, a ponadto, w wyniku dokonanego podziału nieruchomości działki nr [...] nie doszło do zmiany granic między tą działka, a działką należącą do skarżącego . Reasumując w toku rozpoznawania wniosku organy prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a