II SA/Po 848/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) lipca 2013 r., nr (...), Burmistrz T., działając na podstawie art. 3 pkt 11, art. 16a, art. 20 ust. 2, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", odmówił przyznania B. G. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem J. G. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że B. G. w dniu (...) czerwca 2013 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Przedstawione przez nią dokumenty nie potwierdziły jednak faktu rezygnacji z zatrudnienia, a więc przesłanki przyznania świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wnioskodawczyni nie była bowiem osobą zatrudnioną i nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, lecz była jedynie osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Mając powyższe na względzie odmówiono przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. G. wnosząc o jej uchylenie oraz przyznanie jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Skarżąca wyjaśniła, że na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2012 r. przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne. Obecnie, pomimo niezmienionego stanu faktycznego, odmawia się jej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, choć zajmuje się ona niepełnosprawnym mężem. Zwrócono uwagę, że skarżąca była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, czyli gotowa do podjęcia zatrudnienia, a następnie zrezygnowała z tego statusu z uwagi na wymóg, jaki postawili przed nią urzędnicy Urzędu Gminy T. Rezygnacja powyższa pozostawała więc w bezpośrednim związku z opieką nad swoim mężem. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych podniesiono, że również rezygnacja z gotowości świadczenia pracy musi być traktowana jako rezygnacja z zatrudnienia, co powoduje, że stanowisko organu I instancji uznać należy za błędne. Dodatkowo podniesiono, że posiadanie statutu osoby bezrobotnej nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia, wyjaśniając, że osoba taka nie została wymieniona w art. 16a ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który zawiera zamknięty katalog przyczyn uniemożliwiających uzyskanie wnioskowanego świadczenia. Zwrócono uwagę, że działanie organów narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego oraz wskazano, że zdaniem pracowników Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej sam fakt rezygnacji z pracy, niezależnie od tego kiedy miał miejsce, stanowi wystarczającą przesłankę do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z dnia (...) października 2013 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśniono, że z akt sprawy wynika, że J. G. został uznany za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji w 1980 r. Z przedłożonego przez skarżącą świadectwa pracy wynika, że ostatnie zatrudnienie trwało od (...) marca 2010 r., do dnia (...) lutego 2011 r., i wygasło ono z uwagi na upływ terminu, na jaki zatrudniona była skarżąca. Od dnia (...) marca 2011 r. do (...) września 2011 r. skarżąca była zarejestrowana jako osoba bezrobotna i pobierała z tego tytułu zasiłek, a następnie od dnia (...) listopada 2011 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem. W tych okolicznościach faktycznych Kolegium uznało, że wnioskodawczyni przed podjęciem opieki nie była zatrudniona, a więc nie zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki nad mężem, nie spełniając tym samym wymogu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Za nietrafne uznano zarzuty dotyczące niezmienionego stanu faktycznego, podnosząc, że forma pomocy o którą ubiega się skarżąca – specjalny zasiłek opiekuńczy – jest odmienna od przewidzianego w art. 17 ust. 1 powołanej powyżej ustawy świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. G., podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu, a dotyczące naruszenia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania B. G. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem J. G. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Zgodnie z art. 16a ust. 1 powołanej powyżej ustawy, w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciążył obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że jedną powyżej podstawowych przesłanek, umożliwiających przyznania omawianego świadczenia, jest rezygnacja z zatrudnienia. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że mąż skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, które wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby (orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia (...) lutego 1980 r.). Również osiągany dochód nie przekracza określonego kryterium dochodowego, co uzasadnia przyznanie świadczenia, o jakim mowa w powołanym powyżej przepisie. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy stwierdziły jednak, że skarżąca nie kolejnego warunku przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jakim jest rezygnacja z pracy zarobkowej. W ocenie organów fakt, iż bezpośrednio przed wystąpieniem o przyznanie wnioskowanego świadczenia skarżąca nie była zatrudniona – w okresie od dnia (...) marca 2011 r. do (...) września 2011 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna i pobierała z tego tytułu zasiłek, a następnie od dnia (...) listopada 2011 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem – powoduje, że nie spełnia ona wymogu rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu wniosek powyższy uznać należało za błędny. Rozpoznając przedmiotową sprawę zauważyć należy, że skarżąca przed wystąpieniem o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego korzystała, na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2012 r. ze świadczenia pielęgnacyjnego. W okresie poprzedzającym uzyskanie powyższego świadczenia skarżąca od marca 2010 r., do lutego 2011 r., była zatrudniona, a następnie od marca 2011 r. do września 2011 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że zarówno wśród przesłanek negatywnych (art. 16a ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz wśród przesłanek pozytywnych ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), nie określa się granic czasowych, w jakich powinna nastąpić rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jako warunku przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak bowiem zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 265/14, Baza NSA, sam fakt krótkiego okresu pozostawania w zatrudnieniu bądź wykonywania innej pracy zarobkowej w trakcie którego następuje rezygnacja, nie uzasadnia odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazana wyżej przyczyna tylko wtedy może stanowić podstawę odmowy ustalenia tego prawa, jeżeli z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że rezygnacja z zatrudnienia nie była spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną lecz chęcią uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W takiej jednak sytuacji należy jednoznacznie wskazać na okoliczności świadczące o tym fakcie. Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 08 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 846/13, Baza NSA, zauważono, że nie ma znaczenia z punktu widzenia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych fakt, czy osoba występująca o specjalny zasiłek opiekuńczy bezpośrednio po rezygnacji z zatrudnienia i podjęciu opieki nad osobą niepełnosprawną, czy składa wniosek dopiero po pewnym czasie. Przepisy prawa nie określają bowiem żadnego terminu, w którym beneficjent świadczenia miałby o nie wystąpić licząc od daty rezygnacji z zatrudnienia i podjęcia opieki. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że osoba rezygnująca z zatrudnienia i podejmująca opiekę nad osobą niepełnosprawną może – z różnych względów (np. sytuacji materialnej) – nie ubiegać się o pomoc państwa. Nie wyklucza to jednak możliwości wystąpienia przez osobę sprawującą opiekę o świadczenie na okres późniejszy. W okolicznościach powyższej sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że skarżąca pracowała na czas oznaczony do końca lutego 2011 r., kiedy to jej umowa o pracę wygasła. Wykonywana przez nią praca mieściła się przy tym w definicji zatrudnienia, zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Równocześnie sąd zauważa, że choć umowa powyższa wygasła na skutek upływu terminu, na jaki została ona zawarta, to jednak podkreślić należy, ze przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie upoważniają organów administracji publicznej do badania sposobu rozwiązania umowy o pracę. Powoduje to, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, jak czynią to organy, że w sprawie nie doszło do dobrowolnej rezygnacji z zatrudnienia. W szczególności zaniechano ustalenia relacji, jaka zachodziła pomiędzy wygaśnięciem umowy o pracę, a potrzebą opieki nad niepełnosprawną mężem. Nie można bowiem z góry wykluczyć sytuacji, że skarżąca zawarła umowę na rok i nie przedłużyła jej z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym mężem. Nie ma natomiast znaczenia dla niniejszej sprawy fakt, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w 2013 r., gdyż, w świetle powołanych powyżej wyroków, okoliczność powyższa nie wyklucza przyjęcia, że skarżąca ubiega się o specjalny zasiłek opiekuńczy właśnie na skutek rezygnacji z zatrudnienia w "związku z koniecznością sprawowania opieki" nad mężem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności, o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Innymi słowy, w przedmiotowej sprawie brak jest wystarczających przesłanek do przyjęcia, aby rezygnacja z zatrudnienia nie była spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną lecz chęcią uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, w szczególności, że przed złożeniem wniosku skarżąca korzystała już ze świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podkreśla, że celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Dlatego też art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować, przy uwzględnieniu celu przyjętej regulacji. Mając powyższe na względzie, uznać należało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do odmowy przyznania skarżącej świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się więc naruszenia przepisów regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a więc dopuściło się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając Kolegium zobowiązane jest do uwzględniania oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.