II SA/Po 849/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel (sprawozdawca) Sędzia WSA Robert Talaga Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich z dnia 22 września 2025 r., nr [...] w przedmiocie likwidacji urządzenia wodnego oddala skargę. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] (zwanego dalej: "organem II instancji" lub "organem odwoławczym") z dnia 22 września 2025 r., znak: [...], utrzymującego w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] (zwanego dalej: "organem I instancji") z dnia 7 lipca 2025 r., znak: [...], nakazującej A. F. likwidację urządzenia wodnego – stawu o wymiarach 51,0 m x 31,0 m, wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, poprzez jego zasypanie. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu, z uwagi na uzyskaną przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] informację o nielegalnie wykonanym stawie o powierzchni kilku arów, który łączy się z rowem powiązanym z jeziorami [...] oraz [...], zlokalizowanym na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości P., przy ul. [...]. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji nielegalnie wykonanego urządzenia wodnego wystosowano do stron pismem z dnia 21 kwietnia 2025 r., doręczonym w dniu 28 kwietnia 2025 r. W toku czynności wyjaśniających organ I instancji pozyskał uproszczony wypis z rejestru gruntów ze Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 22 kwietnia 2025 r., z którego jednoznacznie wynika, że właścicielem działki nr [...] (obręb P. ) jest A. F.. Uzyskany wypis w opisie użytków nie ujawniał istnienia stawu ani wody stojącej na wspomnianej nieruchomości. Wykazano w nim jedynie grunty rolne zabudowane, grunty zadrzewione i zakrzewione, łąki trwałe, grunty orne oraz grunty pod rowami (0,0306 ha). W toku postępowania organ I instancji pouczył inwestora o możliwości legalizacji urządzenia wodnego (pismo z dnia 21 lutego 2025 r.). Właściciel nie złożył jednak wniosku o legalizację stawu. W związku z powyższym, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...], działając na podstawie art. 190 ust. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm., dalej jako: "Prawo wodne") decyzją z dnia 7 lipca 2025 r. nakazał A. F. likwidację urządzenia wodnego – stawu o wymiarach 51,0 m x 31,0 m, wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, poprzez jego zasypanie. Termin wykonania likwidacji określono na dzień 31 grudnia 2025 r. Dodatkowo nałożono na właściciela obowiązki akcesoryjne, takie jak uporządkowanie terenu, pokrycie ewentualnych strat wobec osób trzecich oraz pisemne powiadomienie organu o zakończeniu robót. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. F.. Zarzucił w nim organowi I instancji m.in. błędne ustalenie daty powstania stawu (zarzucając, że przyjęto rok 2010), argumentując, że staw ma charakter naturalny i istniał przed wejściem w życie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121, dalej jako "Prawo wodne z 2001 r."), co mają potwierdzać mapy z 1995 r. i 2009 r. Dodatkowo odwołujący zarzucił także naruszenie art. 16 pkt 65 lit. c Prawa wodnego, twierdząc, że obiekt nie służy do połowu ryb czy rekreacji, więc nie jest urządzeniem wodnym. Wskazywał nadto na aspekty środowiskowe – położenie w strefie ochrony siedlisk "[...] Jezior [...]" i "[...] Parku Krajobrazowego" oraz obecność chronionych zwierząt, co miało uniemożliwiać nakazanie zasypania zbiornika. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich decyzją z dnia 22 września 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy opierając się na materiałach fotogrametrycznych z zasobu geodezyjnego, uznał, że staw został wykopany między lipcem a sierpniem 2010 r., ponieważ na ortofotomapie z 2009 r. nie było na tej działce urządzenia wodnego, a pojawiło się ono w lipcu 2010 r. Zdaniem organu zbiornik na przestrzeni lat zmieniał kształt i powierzchnię, a w 2014 r. został rozbudowany o pomost. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że mapy przedstawione przez skarżącego (z 1995 r. i 2009 r.) nie ukazywały stawu, lecz jedynie teren podmokły. Przeprowadzenie oględzin uznano za zbyteczne, gdyż materiał kartograficzny był kompletny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie obu decyzji w całości i umorzenie postępowania. Powielił argumentację z odwołania, zarzucając naruszenie: art. 190 ust. 13 Prawa wodnego, art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako: "K.p.a.") poprzez błędne ustalenie, że staw wybudowano w 2010 r., art. 16 pkt 65 lit. c i art. 33 Prawa wodnego poprzez błędną kwalifikację obiektu oraz przepisów o ochronie środowiska w odniesieniu do "[...] Jezior [...]" i "[...] Parku Krajobrazowego". Zdaniem Skarżącego, decyzja prowadzi do zaburzeń w gospodarce wodnej w dobie zmian klimatycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a działania organów administracji wodnej były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. I tak, w pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie, co do kwalifikacji spornego obiektu. Zgodnie z dyspozycją art. 16 pkt 65 lit. a i c obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące kształtowaniu zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym m.in. stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji. Zarzut Skarżącego, jakoby omawiany staw o wymiarach 51,0 m x 31,0 m nie był urządzeniem wodnym, ponieważ – jak sam deklaruje – nie jest rzekomo przeznaczony do połowu ryb, oczyszczania ścieków ani rekreacji, jest całkowicie chybiony. Sąd pragnie zauważyć, że definicja legalna zawarta w przywołanym przepisie posługuje się sformułowaniem "w szczególności". Oznacza to, że katalog celów, jakim służy staw (rybne, rekreacyjne, oczyszczania), ma charakter wyłącznie egzemplifikacyjny, a nie enumeratywny. Staw – jako sztuczny zbiornik gromadzący wodę, zaopatrzony w skarpy i łączący się z rowem – sam w sobie wpływa na kształtowanie lokalnych zasobów wodnych. Co więcej, ujawnione na zdjęciach lotniczych wyposażenie stawu w pomost rekreacyjny jednoznacznie przeczy twierdzeniom Skarżącego o braku wykorzystania rekreacyjnego obiektu. Zatem kwalifikacja dokonana przez organy jest prawidłowa. Kwestią bezsporną pozostaje, że dla wykonania urządzeń wodnych (w tym stawów) konieczne jest uzyskanie uprzedniej zgody w formie decyzji administracyjnej (art. 389 pkt 6 Prawa wodnego). Nieliczne wyjątki, w których ustawodawca zrezygnował z wymogu pozwolenia na rzecz zgłoszenia (np. art. 394 ust. 1 pkt 9, dotyczący stawów zasilanych wyłącznie wodą opadową lub roztopową do 5000 m2 głębokich do 3m) bądź całkowicie zwolnił z obowiązku administracyjnego (art. 395), nie wyłączają faktu, że inwestycja taka jest ściśle reglamentowana. Żadne ze zwolnień określonych w pkt od 1 do 17 art. 395 Prawa wodnego nie dotyczy budowy obiektu – stawu – będącego przedmiotem postępowania. Organy słusznie odwołały się również do stanu prawnego obowiązującego w dacie powstania samowoli. Jak ustalił organ, staw powstał w połowie 2010 r. Na gruncie ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r. (art. 122 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c) przedmiotowy obiekt również wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Nawet jeśli obiekt spełniał parametry dla zgłoszenia (powierzchnia do 500 m2 i głębokość do 2 m wg art. 123a ust. 1 pkt 8), zgoda taka była bezwzględnie konieczna. Bezspornym pozostaje fakt, iż Skarżący żadnego z tych dokumentów (zarówno zgłoszenia, jak i pozwolenia) nigdy nie posiadał i z wnioskami takimi nie występował. Skarżący zresztą nie kwestionuje braku dokumentacji, opierając swoje stanowisko na twierdzeniu o "naturalnym" pochodzeniu stawu. Przechodząc do kluczowego zarzutu skargi, tj. naruszenia przepisów postępowania – art. 7 K.p.a., poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, należy stwierdzić jego całkowitą bezzasadność. Sąd pragnie podkreślić, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na konkretny okres wykonania obiektu, czego strona skarżąca nie zdołała skutecznie podważyć. Zasadniczym dowodem były ortofotomapy cyfrowe udostępniane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Geoportal). Ortofotomapy stanowią opracowania metryczne tworzone na podstawie zdjęć lotniczych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1151). Są to dokumenty urzędowe, tworzone w państwowym systemie odniesień przestrzennych, a ich moc dowodowa jest powszechnie uznawana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Idąc dalej, z analizy materiału dowodowego, jak słusznie ustalił organ, wynika bezsprzecznie, że na zdjęciu lotniczym z 2009 r. na działce [...] nie istniało żadne urządzenie wodne w postaci stawu. Obiekt ten znajduje się dopiero na zdjęciu lotniczym wykonanym w lipcu 2010 r. Co więcej, w kolejnych latach (na zdjęciach z maja i lipca 2014 r.) ewidentnie widać postępującą ingerencję człowieka – zmianę kształtu, pogłębienie oraz dobudowanie pomostu. Analiza ukształtowania wysokościowego (skarpowanie) dodatkowo potwierdza antropogeniczny, a nie naturalny charakter zbiornika. W obliczu powyższych, obiektywnych dowodów, stanowisko Skarżącego o "naturalnym" powstaniu stawu z sił przyrody z powodu "bliskiego sąsiedztwa jezior" Sąd ocenia jako całkowicie gołosłowne. Należy w tym miejscu odnieść się bezpośrednio do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w związku z nieprzeprowadzeniem wystarczającego postępowania wyjaśniającego. Otóż obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności i prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) nie oznacza, że organ administracji jest obciążony absolutnym i wyłącznym obowiązkiem poszukiwania dowodów potwierdzających tezy strony, w sytuacji, gdy zgromadził już spójny i logiczny materiał dowodowy przeczący tym tezom. Na stronie postępowania (Skarżącym) spoczywa prawny obowiązek lojalnego współdziałania z organem w ustalaniu prawdy materialnej. Jeżeli organ dysponuje dowodami urzędowymi (ortofotomapy z 2009 i 2010 r. oraz wypis z ewidencji gruntów wykazujący brak zbiornika wodnego, a jedynie grunty rolne i rowy), z których wynika data i charakter antropogeniczny prac, a strona twierdzi, że obiekt jest tworem natury sprzed 2001 r., to na stronie ciąży ciężar dowodu wykazania tej okoliczności. Skarżący pomimo wynikającego z art. 7 K.p.a. obowiązku współdziałania nie przedstawił dowodów wskazujących na istnienie stawu przed wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2001 r. Powoływanie się na mapy zasadnicze z 1995 r. i mapy projektowe z 19 grudnia 2009 r. spotkało się z trafną repliką organu II instancji, który przeanalizował te dokumenty i trafnie zauważył, że przedstawiały one w spornym miejscu wyłącznie podmokły teren (oznaczony symbolem krótkich potrójnych kresek), a nie wielkoobszarowy staw z lustrem wody o konkretnej głębokości i wytyczonych liniach brzegowych. Teren podmokły przylegający do rowu nie jest stawem. Przekształcenie bagniska lub obniżenia terenu w staw o regularnych wymiarach (51 x 31 m) i pionowych skarpach za pomocą sprzętu mechanicznego jest wykonywaniem urządzenia wodnego, a nie zjawiskiem naturalnym czy "czyszczeniem", jak usiłuje dowieść strona. Odnosząc się do braku przeprowadzenia dowodu z oględzin, Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko organu oparte na dyspozycji art. 85 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ może przeprowadzić oględziny, co oznacza, że czynność ta jest pozostawiona uznaniu organu i celowości badawczej. Skoro aktualny stan zagospodarowania oraz historia powstawania obiektu zostały miarodajnie udokumentowane fotografiami lotniczymi o wysokiej rozdzielczości z przedziału kilkunastu lat, to dokonanie oględzi, w celu stwierdzenia obecności istniejącego już stawu, nie dostarczyłby organowi żadnej nowej wiedzy w zakresie daty i genezy jego powstania. Brak oględzin nie mógł zatem stanowić uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro materiał dowodowy ponad wszelką wątpliwość dowodził, że staw wybudowano nielegalnie, organ był w pełni zobowiązany do podjęcia konkretnych kroków władczych. Zgodnie z mechanizmem określonym w art. 190 Prawa wodnego z 2017 r., w pierwszej kolejności organ stwarza sprawcy samowoli możliwość złożenia wniosku o legalizację (art. 190 ust. 1). Organ wywiązał się ze swoich obowiązków informując A. F. o prawie do wystąpienia z wnioskiem legalizacyjnym. Skarżący konsekwentnie kwestionując charakter prawny zbiornika, z prawa tego nie skorzystał i nie złożył wniosku. W tej sytuacji zastosowanie musiał znaleźć art. 190 ust. 13 Prawa wodnego, zgodnie którym jeżeli właściciel nie wystąpił z wnioskiem o legalizację, organ "nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku". Należy wyraźnie zaakcentować za organem odwoławczym, iż decyzja podejmowana w tym trybie nosi znamiona decyzji związanej. Ustawodawca posłużył się tu bowiem zwrotem "nakłada", co nie pozostawia miejsca na jakiekolwiek luzy decyzyjne i uznanie administracyjne, nie pozwala na miarkowanie sankcji czy odstąpienie od nakazu likwidacji (wyjąwszy ściśle określone przesłanki niemożliwości technicznej bądź ekonomicznej z art. 190 ust. 14, których w tej sprawie nie wykazano). W toku postępowania skarżący wskazywał, że staw leży w strefie specjalnego obszaru ochrony siedlisk "[...] Jezior [...]" oraz w granicach "[...] Parku Krajobrazowego", podnosząc kwestie rzekomego siedliska chronionych zwierząt (bobrów, czapli, żab, nietoperzy) oraz polityki retencyjnej w dobie zmian klimatycznych. Argumentacja ta jest całkowicie chybiona na etapie nakazania likwidacji nielegalnego urządzenia wodnego w trybie egzekucji prawa. Przepisy Prawa wodnego w ścisłej korelacji z ustawą z dnia 03 października 2008 r. o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112) oraz ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 13) stwarzają system, w którym ocenę wpływu planowanej inwestycji (tu: budowy stawu) na obszary [...] i parki krajobrazowe bada się właśnie przed realizacją inwestycji – na etapie uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Samowolne, omijające prawo zrealizowanie obiektu na terenie prawnie chronionym jest przejawem lekceważenia porządku ekologicznego, a nie dbałości o środowisko. Skarżący mógł doprowadzić do zbadania wartości ekologicznej tego obszaru oraz oddziaływania stawu na stosunki wodne poprzez złożenie wniosku o jego legalizację. Dokumentacja legalizacyjna, obejmująca m.in. operat wodnoprawny, poddałaby weryfikacji, czy sztuczny zbiornik nie zaburza przepływów hydrobiologicznych rynny jeziornej. Skarżący nie można sanować samowoli budowlanej powołując się następczo na fakt, że na terenie nielegalnie stworzonego wykopu pojawiły się elementy fauny. Uznanie takiej argumentacji prowadziłoby do prawnej aberracji polegającej na premiowaniu naruszeń prawa na najcenniejszych przyrodniczo terenach, zakazując przywracania stanu pierwotnego z racji zadomowienia się w nielegalnych obiektach dzikich zwierząt. Należy w tym miejscu również wskazać, że wykonanie nałożonego obowiązku "zasypania" będzie musiało mieć miejsce z poszanowaniem odrębnych przepisów o ochronie gatunkowej wynikających z ustawy o ochronie przyrody, co nie blokuje to samego obowiązku likwidacji wynikającego z decyzji z dnia 7 lipca 2025 r. Reasumując, organy orzekające w obu instancjach wydały w sprawie legalne, w pełni merytoryczne decyzje, nakazujące likwidację urządzenia wodnego – stawu zlokalizowanego na działce nr [...] obręb P.. Przeprowadzono prawidłowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe opierające się na oficjalnych danych z państwowego zasobu (ortofotomapy), nie naruszając dyspozycji art. 7 i art. 77 K.p.a. W rezultacie przeprowadzonego postępowania organ był zobligowany do zastosowania art. 190 ust. 13 Prawa wodnego. Stanowisko prawne i faktyczne zajęte w niniejszej sprawie zasługuje w pełni na aprobatę Sądu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie znajdując podstaw do stwierdzenia, by w sprawie naruszone zostały przepisy prawa materialnego, ani przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę w całości.