II SA/Po 850/20

Dnia 3 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 roku sprawy ze sprzeciwów E. M. i M. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciwy Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm, zwanej dalej: Usg), art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, zwanej dalej: ustawa planistyczna) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2020 r., poz. 256, zwanej dalej: Kpa), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] (zwanej dalej: inwestor, spółka) od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy na rzecz spółki dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym miejsca parkingowe i billboard reklamowy, zadaszenia nad strefą dostaw oraz drogi wewnętrznej na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...], [...] oraz na części działki o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...] (zwanych dalej: inwestycja; warunki zabudowy) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO opisało stan faktyczny sprawy wskazując, co następuje. Wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. spółka zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie Burmistrz - decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta została jednak następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzja z dnia [...] marca 2020 r.). Powodem wydania decyzji kasacyjnej była przedwczesność wydania decyzji przez organ I instancji. W ocenie SKO, a wbrew twierdzeniom Burmistrza, budowa budynku handlowo-usługowego nie kłóciła się z dominującą w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Podkreślono, iż zasada dobrego sąsiedztwa dopuszcza lokalizację obiektu o funkcji handlowo-usługowej a nawet biurowej pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną, nawet jeżeli funkcja mieszkaniowa jest przeważająca na terenie objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną. Zależy to jednak od okoliczności konkretnej sprawy tj. jakie funkcje występują na danym terenie, czy ustalona na tej podstawie funkcja dla nowej zabudowy nie koliduje z tymi, które już istnieją na danym terenie. Kolegium podkreśliło również, iż niezasadne było odstąpienie przez organ I instancji od przeprowadzenia analizy urbanistycznej w zakresie parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. W ramach ponownie prowadzonego postępowania Burmistrz przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy planistycznej (zwana dalej: analiza). Ustalił, iż planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być wymagany. Organ I instancji ustalił również, iż z uwagi na rodzaj inwestycji i jej rozmiar możliwe jest ewentualne oddziaływanie na działki znajdujące się w sąsiedztwie lub przez drogę i wobec tego właścicieli tych działek uznał za strony przedmiotowego postępowania. Uprawniony urbanista sporządził projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. wnioskodawca dokonał zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy w następującym zakresie: 1. powierzchnia zabudowy do 640 m2, 2. szerokość elewacji frontowej do 12,5 m, 3. wysokość do okapu do 3,5 m, 4. wysokość w kalenicy do 6,5 m, 5. rodzaj dachu dach stromy dwuspadowy, kąt nachylenia dachu do 20 stopni. W toku prowadzonego postępowania w dniu [...] lipca 2020r. wpłynęło pismo mieszkańców okolicznych nieruchomości wyrażających sprzeciw wobec planowanej inwestycji, argumentując, iż zbędny jest kolejny market w tej okolicy bowiem w pobliżu znajdują się lokalne sklepy, a w pobliskich miejscowościach [...] i [...] występują również większe sklepy w tym galerie handlowe. Podkreślili, iż planowana inwestycja pociągnie za sobą szereg negatywnych konsekwencji dla okolicznych mieszkańców i zmniejszy komfort ich życia m.in. hałas, wzmożony ruch pojazdów, nieprzyjemne zapachy, składowisko przysklepowe śmieci, hałas z agregatorów chłodniczych a billboard reklamowy zaburzy estetykę okolicy. W związku ze zmianą wniosku sporządzona została ponowna analiza, a uprawniony urbanista sporządził projekt decyzji ponownie odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Burmistrz ponownie orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy na rzecz firmy spółki dla opisanej inwestycji. W uzasadnieniu organ przywołał art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej i wskazał, iż przepis ten uzależnia wydanie warunków zabudowy dla danego terenu od spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Podkreślił, iż powstająca w sąsiedztwie zabudowanych działek nowa zabudowa, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Burmistrz wskazał, iż biorąc pod uwagę stanowisko organu II instancji ponownie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którą zweryfikowano po zmianie wniosku Inwestora. Wskazano, iż w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym w odległości 75 m wokoło od granic terenu przeznaczonego pod planowaną inwestycję, nie widząc żadnych przesłanek do ewentualnego rozszerzania granic obszaru analizowanego przeprowadzono analizę urbanistyczną. Wykazała ona, że nie został w sprawie spełniony warunek stawiany przez art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W obszarze analizowanym występuje bowiem wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, nie znaleziono obiektu, który pozwalałby spełnić wymagany warunek w zakresie kontynuacji funkcji handlowo-usługowej. Organ, powołując się na orzecznictwo sądowe, argumentował, że dopuszczenie zabudowy usługowej w obszarze o funkcji mieszkaniowej jako uzupełniającej tę zabudowę jest możliwe o tyle, o ile zabudowa obiektu usługowego nie będzie wyróżniać się od okolicznej zabudowy mieszkaniowej, lecz ją uzupełniać, wpisywać się w nią, a ponadto, że przewidziana działalność usługowa nie będzie mogła stać się uciążliwa dla sąsiedztwa. Organ stwierdził, iż w przedmiotowym przypadku obiektu handlowo-usługowego o pow. zabudowy 640 m2 i powierzchni sprzedaży do 400 m2 nie można uznać za usługi podstawowe, uzupełniające funkcję mieszkalną i zagrodową. Planowanej inwestycji nie można uznać jako kontynuującej funkcję istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Jest to inwestycja sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Parametry wnioskowanego obiektu w zakresie jego powierzchni zabudowy i gabarytów znacznie odbiegają bowiem od parametrów sąsiedniej zabudowy w tym zakresie. Jednocześnie pomimo, że w części wnioskowane parametry planowanej zabudowy nawiązują do parametrów zabudowy sąsiedniej to, w sytuacji braku kontynuacji funkcji zabudowy, nie można uznać istnienia kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy sąsiedniej. Organ wskazał też na uciążliwości wywołane planowaną inwestycją. Ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy, w ocenie Burmistrza, naruszałoby ład przestrzenny. Co do pozostałych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej organ stwierdził, iż są one spełnione dla planowanej inwestycji. W ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustaleń organu I instancji w zakresie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i orzeczenie co do istoty poprzez wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora lub o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisu § 3 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej: Rozporządzenie) poprzez wadliwe ustalenie obszaru analizowanego i brak właściwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy planistycznej, 2) przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej poprzez wadliwe rozumienie przesłanki kontynuacji funkcji i błędne przyjęcie, że warunek ten nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony, 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 11 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpoznanie całego materiału dowodowego i jego dowolna ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi się kierował organ przy rozpoznawaniu sprawy, 4) art. 80 Kpa poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego przy ocenie spełnienia przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu postawionych zarzutów spółka podkreśliła niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego wokoło działek przeznaczonych pod planowaną inwestycję. Argumentowała, że Rozporządzenie limituje minimalną odległość, jaką należy wyznaczyć ustalając granice obszaru analizowanego nie określając przy tym jej górnej granicy. Umożliwia to objęcie obszarem analizy działek znajdujących się w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Zarzucono, iż w przedmiotowej sprawie ustalono granice minimalne, niczym nie uzasadnione, choć w niedalekiej odległości od terenu zainwestowania występuje zabudowa handlowo-usługowa m.in. na działce o nr ewid. [...], [...] a także [...], jak również zabudowa usługowa na działce nr ewid. [...] i [...]. Odwołująca się podkreśliła, że poszerzenie obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest koniecznością dokonania całościowej oceny warunków przestrzennych w okolicy, uwzględnienia ich różnorodności, uwzględnienia zabudowy istniejącej w niedalekiej odległości od terenu planowanej inwestycji. Wskazano, że nawet przy minimalnym wyznaczeniu przez organ granic obszaru analizowanego występują w nim budynki o dużych gabarytach i to mieszkalne, gospodarcze m.in. obiekt na dz. o nr ewid.[...] o szerokości elewacji 15 m i głębokości 30 m. Zarzucono, iż organ nie wziął powyższego pod uwagę. Dalej inwestor bardzo szeroko odniósł się do błędnej, jego zdaniem, wykładni przyjętej przez organ I instancji, na co zwróciło uwagę Kolegium w uprzedniej decyzji kasacyjnej, w zakresie wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 tj. obowiązku kontynuacji funkcji polegającej wg organu na kontynuacji funkcji dominującej w obszarze analizowanym, ewentualnie możliwej jeżeli zabudowa obiektu usługowego nie będzie się wyróżniać od okolicznej zabudowy mieszkaniowej. Inwestor powołując się na orzecznictwo sądowe twierdził, iż ocena przyjęta przez organ I instancji co do nie spełnienia warunku kontynuacji funkcji jest sprzeczna z niekwestionowanym i jednolitym w tym zakresie stanowiskiem doktryny i orzecznictwa. Powszechnie przyjmuje się, że wystarczającym dla spełnienia opisanego warunku jest to, by nowa zabudowa nie kolidowała z istniejącą w obszarze analizowanym a obiekty handlowe zawsze stanowiły zabudowę towarzyszącą dla zabudowy mieszkaniowej, a funkcja handlowo-usługowa jest uzupełnieniem podstawowej funkcji mieszkalnej. Ponadto spółka podkreśliła, iż zmieniając wniosek pierwotny dostosowano parametry inwestycji do warunków i zabudowy występującej w okolicy terenu zainwestowania tym i samym inwestycja spełnia wszystkie parametry, co wskazano w analizie dokonanej przez organ. Zarzucono jednocześnie, że na podstawie treści decyzji i jej uzasadnienia nie sposób ustalić, jakie parametry posiada zabudowa występująca w obszarze analizowanym. Analiza winna dotyczyć powierzchni całych działek, które leżą w obszarze analizowanym wówczas gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość. Organ nie wykazał również sprzeczności parametrów planowanej inwestycji z parametrami istniejącej zabudowy. Dla ustalenia warunków zabudowy nie mają natomiast znaczenia prawnego protesty okolicznych mieszkańców, bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Opisaną na wstępie decyzją kasacyjną z dnia [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało odwołanie za uzasadnione. Kolegium podzieliło zarzuty odwołania i podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ administracyjny jest zobowiązany do ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja spełnia wymagania określone w treści ustawy planistycznej. Odmawia natomiast ustalenia warunków zabudowy tylko w przypadku, gdy przedsięwzięcie nie czyni zadość choćby jednemu z warunków określonych w ww. ustawie. W ocenie SKO ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, że planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ przywołał treść art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej oraz wskazał na definicję ładu przestrzennego z art. 2 pkt 1 tej ustawy, a także § 3 Rozporządzenia i stwierdził, że organ I instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego przyjmując minimalną odległość wskazaną w § 3 ust. 2 rozporządzenia tj. trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, podnosząc, iż brak podstaw do poszerzania granic obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech i parametrów zabudowy aby uzasadnić dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Natomiast odwołujący wnioskuje i uzasadnia rozszerzenie tego obszaru, co uzasadnia. Kolegium w tym zakresie wskazało, że w aktach sprawy jako załączniki do sporządzonej analizy i zaskarżonej decyzji znajdują się jedynie wycinki mapy zasadniczej w skali 1 : 500, które obejmują tylko obszar analizowany wyznaczony w minimalnej odległości od granic terenu przeznaczonego pod zainwestowanie. Zdaniem Kolegium nie daje to możliwości całościowej oceny warunków przestrzennych oraz zabudowy istniejącej w okolicy terenu, dla którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy, brak jest możliwości ustalenia czy obszar analizowany obejmuje pewną urbanistyczną całość, np. wydzieloną istniejącymi drogami, skrzyżowaniami, nie da się określić jak wygląda zagospodarowanie działek w szerszej perspektywie urbanistycznej, niż uwzględniona na wycinku mapy dołączonej do decyzji, czy istniejąca zabudowa jest rozproszona itp. Brak jest tym samym możliwości zweryfikowania zarzutów podnoszonych w odwołaniu co do prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego przez organ I instancji. Dalej Kolegium podniosło, że nie znajduje uzasadnienia dla bezwzględnych twierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji o jednorodności zabudowy jaka występuje w obszarze analizowanym i jednorodności jej funkcji. Z analizy jednoznacznie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zwłaszcza po przeciwnej stronie drogi powiatowej, ale również zabudowa zagrodowa, gdzie występują budynki zarówno mieszkalne jak i liczne budynki o innej funkcji niż mieszkalna, a mianowicie budynki inwentarskie oraz budynki gospodarcze. Brak jest więc możliwości uznania, iż w obszarze analizowanym nawet tak wyznaczonym jak w przedmiotowej sprawie występuje zabudowa o jednorodnej funkcji, jak twierdzi organ I instancji. SKO wskazało także, że wokół terenu przeznaczonego pod planowana inwestycję również znaczne tereny niezabudowane, oznaczone jako grunty rolne klasy RVI, bądź grunty rolne zabudowane Br- VI. Podkreślenia też wymaga, w ocenie organu odwoławczego, iż planowana inwestycja ma być zlokalizowana niejako w drugiej linii zabudowy z dala od istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w sąsiedztwie terenów rolnych i zabudowy zagrodowej. Zdaniem Kolegium wszystkie te okoliczności dotyczące zabudowy i zagospodarowania okolicznych terenów wokół planowanego terenu pod inwestycję, charakter zabudowy, stopień jej rozproszenia, winny być rozważone i uwzględnione przez organ I instancji w trakcie rozpoznawania ponownie sprawy. Następnie Kolegium wskazuje też, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi podstawowy element w sprawach z zakresu ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazana analiza winna zostać przygotowana w sposób odpowiadający przepisom cytowanego rozporządzenia, a mianowicie winna zawierać dokładne przedstawienie parametrów zabudowy dla poszczególnych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a także średnie wartości występujących w obszarze wskaźników, parametrów i cech istniejącej zabudowy - zgodnie z § 4 - 8 ww. rozporządzenia. Ze sporządzonej analizy winno więc wynikać na jakich konkretnie nieruchomościach znajdują się budynki o poszczególnych parametrach, średnie wartości tych wskaźników. Trzeba mieć przy tym na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zdaniem SKO w przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego stanu faktycznego i prawnego w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww ustawy. Jak wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkie parametry nowej zabudowy, te wynikające z rozporządzenia tj. linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu ( kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych) odpowiadają parametrom zabudowy występującym w obszarze analizowanym a więc w pełni wpisują się w zastaną zabudowę w obszarze analizowanym w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, w ocenie Kolegium, fakt, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji w najmniejszym nawet zakresie nie odniósł się do tej pełnej zgodności parametrów wnioskowanej inwestycji ze średnimi parametrami zabudowy w obszarze analizowanym, która to zgodność wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Podstawą odmowy wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wydaje się, zdaniem SKO, być przyjęty przez organ I instancji brak kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję w odniesieniu do istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium organ I instancji w oparciu o sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym przyjął błędne założenia, iż budowa pawilonu handlowo-usługowego nie wpisuje się w kontynuację funkcji w obszarze analizowanym i na tej błędnej wykładni wymagań stawianych przez ustawodawcę w zakresie kontynuacji funkcji oparł swoją decyzję odmowną. Kolegium zdecydowanie wskazało, iż nie sposób zgodzić się z organem I instancji jakoby budowa budynku handlowo-usługowego miałaby się kłócić z dominującą w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową, przy czym może się okazać, że funkcja mieszkaniowa nie jest aż tak dominującą w obszarze analizowanym jak zdaje się udowadniać organ I instancji, na co Kolegium wskazało wcześniej. Kolegium podkreśliło, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Wbrew stanowisku organu I instancji, w ocenie SKO, zasada dobrego sąsiedztwa może obejmować dopuszczalność lokalizacji obiektu o funkcji "handlowo-usługowo-biurowej" pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną, nawet jeżeli funkcja mieszkaniowa jest przeważająca na terenie objętym analizą. Budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także uzupełniająca zabudowa usługowa taka jak średniej wielkości sklepy spożywcze czy wielobranżowe. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są obiekty o innych funkcjach (oświatowe, sakralne, usługowe i inne), które uzupełniają funkcję wiodącą. W ocenie Kolegium zasługują również na uwzględnienie zarzuty odwołania dotyczące braku podstaw do uwzględniania na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy protestów okolicznych mieszkańców. Uznając konieczność uchylenia decyzji Burmistrza Kolegium jednocześnie uznało, że brak jest podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie przez SKO. W tej mierze Kolegium wywodziło, co następuje: W ocenie SKO organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięcia, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. Od decyzji Kolegium sprzeciw wniosła E. M. (zwana dalej: skarżąca) zaskarżając decyzję w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 Kpa przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a w całości odpowiadała prawu; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2, art. 61 ust. 1, art. 56, art. 64 ustawy planistycznej oraz § 3 Rozporządzenia. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na swoją rzecz. Uzasadniając przyjęte stanowisko skarżąca wywodziła, że SKO dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 Kpa, bowiem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko w przypadku gdy decyzja ta (organu I instancji) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie można natomiast, zdaniem skarżącej, twierdzić, że decyzja organu I instancji naruszała przepisy postępowania. Co więcej, została wydania z zachowaniem należytej staranności, po wszechstronnym rozpoznaniu materiału dowodowego i obowiązujących przepisów. Organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczając uprzednio do tego obszar analizowany. Kolejno skarżąca wypowiedziała się w zakresie naruszenia prawa materialnego, podnosząc, że SKO powołało się na art. 2 pkt 1 ustawy planistycznej jednak oprócz powołania treści tego przepisu nie wskazuje jakie ma on znaczenie dla przedmiotu sprawy. W ocenie skarżącej z powyższej definicji wynika iż nowa zabudowa jest na danym obszarze dopuszczalna kiedy nie jest sprzeczna i jest możliwa do pogodzenia z istniejącą już funkcją w danej przestrzeni. Podniesiono, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi lądu przestrzennego. Odwołując się do art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej wskazano, że wydanie warunków zabudowy uzależnione jest zatem od tego aby co najmniej jedna działka sąsiednia była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagać dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podkreślono, że ratio legis przywołanego przepisu jest ochrona ładu przestrzennego i ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzając szeroki wywód w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa skarżąca podniosła również w szczególności, że przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową, będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować zarówno w wymiarze urbanistycznym, jak i społecznym. Na tym tle wnosząca sprzeciw stwierdziła, że organ I instancji prawidłowo ocenił funkcje, parametry i cechy dotychczasowej zabudowy, która jest zabudową o funkcji mieszkaniowej, ewentualnie zagrodowej w gospodarstwach rolnych. W ocenie skarżącej SKO błędnie uznało, że funkcja mieszkaniowa nie jest funkcją dominującą na obszarze poddanym analizie. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, powołując się na orzecznictwo sądowe, że dopuszczalnym jest aby uzupełnić funkcję mieszkaniową funkcją usługową, niemniej chodzi o taki charakter usług, które będą te funkcje uzupełniać, a nie zakłócać zarówno w wymiarze urbanistycznym jak i społecznym. Podkreślono, że - w zakresie wymiaru społecznego - w miejscowości [...] funkcjonują już osiedlowe sklepy wpisujące się w kształtowanie zabudowy i spełniające w sposób wystarczający swoje funkcje ekonomiczne i społeczne. Ponadto, nie sposób przyjąć, że budynek o wymiarach 640 m2 i powierzchni sprzedaży do 400 m2 będzie pełnić funkcję usług podstawowych, uzupełniającą funkcję mieszkaniową i zagrodową oraz jego uciążliwość będzie równa albo mniejsza zabudowanie mieszkalnej. W ocenie skarżącej słusznie wskazuje organ I instancji, że oddziaływanie obiektu z 22 miejscami parkingowymi będzie miał nieporównywalnie inne oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości aniżeli inny budynek, który spełniałby kryterium harmonizacji i uzupełnienia zabudowy. SKO błędnie wskazuje, że organ I instancji nie zwrócił uwagi na inne budynki na obszarze analizowanym, gdyż organ I instancji w decyzji wskazuje, że: "zwrócono również uwagę na gabaryty budynków towarzyszących: gospodarczych, garażowych i inwentarskich", co później w swojej analizie udowadnia. Co więcej, w ocenie skarżącej, organ I instancji wskazał, że największy budynek w analizowanym obszarze ma ok. 285 m2 (warto dodać, że jest to budynek mieszkalny połączony z garażem i łączna ich wartość wynosi taki metraż), natomiast zespoły zblokowanych budynków gospodarczych mają łączną powierzchnię mniejszą niż 320 m2. Dlatego też budynek o wielkości 640 m2 wyróżniałby się znacznie wśród budynków z analizowanego terenu. Według skarżącej SKO błędnie wskazuje również, że budynek będzie niejako "cofnięty" od drogi publicznej, z dala od zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, w sąsiedztwie terenów rolnych i zabudowy zagrodowej i rzekomo będzie mniej uciążliwy, bowiem w linii w której potencjalnie miałby stanąć budynek, w sąsiedztwie znajdują się budynki mieszkalne, co w konsekwencji powoduje, że argument ten nie ma podparcia w stanie faktycznym. Planowany budynek ma bowiem powstać na działce sąsiadującej z budynkiem jednorodzinnym i ma zostać usytuowany w pobliżu ogrodu znajdującego się za sąsiadującym budynkiem mieszkalnym, przez co będzie znacznie bardziej uciążliwy aniżeli zabudowa jednorodzinna (uciążliwość usytuowania budynku usługowego w postaci nocnych dostaw, ruchu aut, hałasu związanego z pracą urządzeń chłodniczych, nieprzyjemnych zapachów etc). Zważając na powyższe, ze względu na brak w analizowanym obszarze obiektu o podobnych parametrach i funkcji, organ I instancji, zdaniem skarżącej, prawidłowo wydał decyzję odmowną w zakresie warunków zabudowy. Kolejno, odwołując się do § 3 ust. 1 Rozporządzenia skarżąca wywodziła, że wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". Obszar analizowany nie może być określany zbyt rozlegle. Zdaniem skarżącej, w powyższym kontekście, z całą pewnością organ I instancji prawidłowo określił obszar podlegający analizie, a wyznaczając do analizy minimalny obszar zadziałał jak najbardziej zgodnie z obowiązującym prawem. Nie jest natomiast dopuszczalne rozszerzanie granic obszaru analizowanego aby w dowolnie wskazanym przez inwestora miejscu znaleźć zabudowę odpowiadającą planowanej inwestycji. Inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) poza obszarem analizowanym wyznaczonym w granicach wskazanych w rozporządzeniu jedynie w uzasadnionych sytuacjach. Skarżąca podniosła także, że oczywistym jest, iż zasada dobrego sąsiedztwa nie wyklucza zlokalizowania obiektu o funkcji usługowej na obszarze z funkcją mieszkaniową, niemniej musi być to obiekt wpisujący się w charakter zabudowy, a ponadto nie można zrównywać wszystkich obiektów o charakterze usługowym (porównywanie małego sklepu osiedlowego a wielopowierzchniowego sklepu jest dalece chybione). Uzupełnienie funkcji powinno przede wszystkim odbywać się przy poszanowaniu dotychczasowej harmonii, bez zakłócania, kolidowania dotychczasowego układu przestrzennego. Podsumowując skarżąca skonstatowała, że brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 Kpa zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, albowiem organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i wydał zgodną z prawem decyzję. Skargę identycznej treści wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu również M. M., na skutek czego obie sprawy Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie. Zdaniem SKO decyzja organu I instancji narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz rozporządzenia wykonawczego w sposób, który uniemożliwia dokonanie przez Kolegium całościowej oceny prawidłowości przyjętego przez Burmistrza rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu Kolegium wywodziło, że w aktach sprawy jako załączniki do sporządzonej analizy i zaskarżonej decyzji znajdują się jedynie wycinki mapy zasadniczej w skali 1 : 500, które obejmują tylko obszar analizowany wyznaczony w minimalnej odległości od granic terenu przeznaczonego pod zainwestowanie. Kolegium wskazuje, iż nie daje to możliwości całościowej oceny warunków przestrzennych oraz zabudowy istniejącej w okolicy terenu dla którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy (odmowna), brak jest możliwości ustalenia czy obszar analizowany obejmuje pewną urbanistyczną całość, np. wydzieloną istniejącymi drogami, skrzyżowaniami, nie da się określić jak wygląda zagospodarowanie działek w szerszej perspektywie urbanistycznej niż uwzględniona na wycinku mapy dołączonej do decyzji, czy istniejąca zabudowa jest rozproszona itp. Wobec tego organ odwoławczy nie miał tym samym możliwości zweryfikowania zarzutów podnoszonych przez spółkę w odwołaniu co do prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego przez organ pierwszej instancji. Nie miał też możliwości zweryfikowania czy w przedmiotowej sprawie ustalono granice minimalne, w sposób niczym nie uzasadniony, choć w niedalekiej odległości od terenu zainwestowania występuje zabudowa handlowo-usługowa m.in. na działce o nr ewid. [...], [...] a także [...], jak również zabudowa usługowa na działce nr ewid. [...] i [...]. Kolegium rozstrzygając sprawę stanęło na stanowisku, że uwzględniając jej okoliczności wskazane wyżej, poszerzenie obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest koniecznością dokonania całościowej oceny warunków przestrzennych w okolicy, uwzględnienia ich różnorodności, uwzględnienia zabudowy istniejącej w niedalekiej odległości od terenu planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium konieczność przedstawienia w przedmiotowej sprawie mapy obejmującej pewną urbanistyczną całość stanowić może z kolei podstawę do przeprowadzenia szerszej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy planistycznej. Dalej Kolegium wskazało, iż organ pierwszej instancji zobowiązany jest odnieść się w decyzji do kwestii braku jednorodności zabudowy jaka występuje nawet w minimalnym obszarze analizowanym i braku jednorodności funkcji tej zabudowy. Zdaniem Kolegium w pełni zasadne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej: Ppsa) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 Kpa, według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 Kpa. Sąd nie rozstrzyga więc o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić należy, że nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 Kpa, dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej decyzja pierwszoinstancyjna obarczona była wadami wskazanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zdaniem Sądu nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego, musiało skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Sąd podzielił w pełni stanowisko Kolegium intencjonalnie szczegółowo przedstawione we wcześniejszej części uzasadnienia, a podniesione zastrzeżenia względem decyzji Burmistrza uznał za zasadne i czyni własnymi. Organ I instancji nie uwzględnił poglądów wyrażonych przez Kolegium już w decyzji z dnia [...] marca 2020 r. Osią sporu między stronami jest zasadniczo kwestia charakteru planowanej zabudowy i możliwości pogodzenia jej z zabudową zastaną. Występuje w tym zakresie wyraźna polaryzacja stanowisk pomiędzy organem II instancji a Burmistrzem, który kierował się w dużej mierze sprzeciwem lokalnej społeczności. Należy stwierdzić, że odpowiedź na pytanie o możliwość bezkolizyjnego funkcjonowania planowanej zabudowy w zabudowie istniejącej może dać tylko materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zgodnie z art. 7 Kpa. Przede wszystkim niezbędna jest prawidłowo przedstawiona analiza, której – ze względów opisanych przez SKO – w sprawie zabrakło. Konieczne jest w szczególności przyjrzenie się obszarowi analizowanemu we wskazanym przez Kolegium szerszym kontekście. Tymczasem z uwagi na przedstawienie w materiale dowodowym wyłącznie obszaru analizowanego w minimalnej odległości od granic terenu przeznaczonego pod zainwestowanie i to na mapach przedstawiających ściśle li tylko ten obszar nie daje możliwości oceny, czy został on wyznaczony prawidłowo i czy teren ten stanowi pewną urbanistyczną całość, czy też jedynie jej część, co z kolei mogłoby implikować konieczność poszerzenia obszaru analizowanego poza absolutne minimum ustawowe. Ów kontekst pozwoliłby również ocenić, czy rzeczona zabudowa ma charakter zwarty, czy też jest rozproszona, a nade wszystko ustalić, czy w sąsiedztwie nie istnieje zabudowa podobna, która w sposób naturalny wymuszałaby poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimum. W analizie winny się również znaleźć dane dotyczące wszystkich objętych nią działek i to również dane wyjściowe dla obliczeń wartości średnich. Dopiero tak przeprowadzona analiza może skutkować wyciągnięciem prawidłowych wniosków znajdujących wyraz z wynikach analizy. Winny mieć one charakter obiektywny. Tymczasem trudno nie dostrzec istotnego wpływu sprzeciwu lokalnej społeczności na kształt rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Znajduje to zwłaszcza wyraz w ocenie uzupełniającej funkcji planowanej inwestycji wobec zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sąd podziela pogląd organu, że bliskość sklepów jest niejako naturalna przy skupiskach mieszkaniowych, a zatem koniecznym byłoby wykazanie, iż inwestycja ta nie spełnia roli uzupełniającej, a zatem jest sprzeczna z zabudową mieszkaniową. Kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy lub jej brak w obszarze analizowanym muszą wynikać z konkretnych, miarodajnych danych zawartych w analizie, nie mogą mieć źródła subiektywnego. Dane te muszą przy tym odnosić się do powierzchni całych działek, a nie jedynie ich części. Brak prawidłowo przeprowadzonej analizy uniemożliwił organowi odwoławczemu odniesienie się do zarzutów odwołania. Jednocześnie duży zakres postępowania dowodowego, które musi być przeprowadzone, wykluczył również przeprowadzenie postępowania w trybie art. 136 Kpa, tj. uzupełniającego postępowania dowodowego, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Reasumując, zdaniem Sądu stanowisko Kolegium było zasadne, a prowadzący ponownie postępowanie organ I instancji winien uwzględnić w całości stanowisko tego organu, zawarte w decyzji odwoławczej wytyczne, w szczególności zaś ocenić materiał dowodowy w kontekście przytoczonych poglądów orzecznictwa, zgodnie z którymi co do zasady zabudowa handlowo-usługowa nie jest wykluczona w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą bowiem nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także uzupełniająca zabudowa usługowa taka jak średniej wielkości sklepy spożywcze czy wielobranżowe. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są obiekty o innych funkcjach (oświatowe, sakralne, usługowe i inne), które uzupełniają funkcję wiodącą. Argumentem przemawiającym za spełnieniem warunku kontynuacji funkcji zabudowy jest również istnienie już na analizowanym terenie innej zabudowy usługowej. Przy czym planowana działalność usługowa nie musi pozostawać tożsama do istniejącej. W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z [...] stycznia 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).