II SA/Po 852/13

Dnia 28 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 roku sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) maja 2013 r., nr (...), Burmistrz Gminy C., działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt. 2, art. 24 ust. 4 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "K.p.a.", odmówił przyznania M. F. – świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad D. L. F. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu (...) grudnia 2013 r. M. F. zwróciła się do organu z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad D. F. Decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenie, jednakże decyzja powyższa została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Również kolejna decyzja Burmistrza z dnia (...) marca 2013 r. została uchylona przez organ odwoławczy. Następnie Burmistrz Gminy C. podniósł, że z uzyskanego w dniu (...) kwietnia 2013 r. zaświadczenia wystawionego przez Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych wynika, że wnioskodawczyni w dniu (...) kwietnia 2013 r. ukończyła szkołę. Organ zwrócił jednak uwagę, że z w momencie składania wniosku M. F. uczyła się w trybie dziennym w godzinach od 8 do 15. W ocenie Burmistrza przebywanie w powyższych godzinach poza domem oraz konieczność odrabiania zadań domowych i przygotowywania się do zajęć wskazuje, że wnioskodawczyni miała znacznie utrudnioną możliwość sprawowania opieki nad swoją niepełnosprawną babcią. Dodatkowo organ wskazał, że przyznanie wnioskowanego świadczenia jest niemożliwe z uwagi na fakt pozostawania D. F. w związku małżeńskim z B. F. – osobą zdrową, nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podniesiono również, że M. F. jest wnuczką D. F., a więc osobą spokrewnioną z nią linii prostej w drugim stopniu. Równocześnie D. F. posiada trzech synów – a więc osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu – którzy nie mają problemów zdrowotnych i mogliby zrezygnować z pracy w celu opieki nad matką, co uprawniałoby ich do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) czerwca 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o przyznaniu M. F. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią – D. F. w wysokości (...) zł miesięcznie począwszy od ukończenia nauki. W uzasadnieniu powyższej decyzji powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono treść art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że D. F. posiada troje dzieci, które jednak pracują w innej miejscowości niż chora matka, natomiast jej mąż, ze względów zdrowotnych nie może sprawować nad nią opieki. Wobec powyższego opiekę tą sprawować może tylko wnioskodawczyni. Organ odwoławczy uznał, że M. F. jest osobą spełniająca od dnia (...) kwietnia 2013 r. – a więc od dnia ukończenia nauki szkolnej, przesłanki ustawowe do sprawowania opieki nad D. F. i powinna otrzymywać wsparcie finansowe. Jak wyjaśniono stanowisko powyższe znajduje swoje oparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, wskazujących na niekonstytucyjność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim ogranicza prawo do przyznania świadczenia osobom, które de facto sprawują opiekę nad chorymi członkami rodziny. W dalszej części uzasadnienia, odwołując się do przepisu art. 13 ustawy z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) Kolegium uznało, że ponieważ skarżąca złożyła wniosek w dniu (...) grudnia 2012 r. nabyła ona prawo do świadczenie pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 01 stycznia 2013 r. Ponieważ z powodu nauki była ona osobą nie w pełni dyspozycyjną, wnioskowane świadczenie powinna otrzymywać od kwietnia 2013 r. i powinna je pobierać do dnia 30 czerwca 2013 r., a więc do dnia, w którym na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 07 grudnia 2012 r., decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygaśnie z mocy prawa. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. F. wnosząc o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych względów niż wskazane przez skarżącą. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2013 r., mocą, której orzeczono o przyznaniu M. F. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią – D. F. w wysokości (...) zł miesięcznie począwszy od ukończenia nauki. W tym miejscu należy zauważyć, że przepis art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi wprowadza zastrzeżenie, zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis powyższy ustanawia jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego, jaką jest zasada zakazu reformationis in peius, a więc zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. Innymi słowy, sąd administracyjny badając zaskarżony akt lub czynność pod względem zgodność z prawem, musi każdorazowo ustalić, czy wydanie przez niego orzeczenie nie będzie pogarszać sytuacji prawnej skarżącego. Podkreślenia wymaga, że powołana powyżej zasada nie ma charakteru absolutnego – ustawodawca dopuścił możliwość uchylenia aktu lub czynności na niekorzyść skarżącego, o ile są one obarczone kwalifikowanymi wadami skutkującymi koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Przyjęte rozwiązanie ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego, gdyż za niedopuszczalną uznać należałoby sytuację, w której w obrocie prawnym funkcjonowałoby rozstrzygnięcie obarczone ciężkim naruszeniem prawa (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Wyd. 3, Warszawa 2011, s. 403). Równocześnie o rażącym naruszenie prawa można mówić, gdy zachodzą, trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racja ekonomiczna lub gospodarcza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10, Baza NSA). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest obarczona wadami spełniającymi powołane powyżej przesłanki, co powoduje, że konieczne stało się stwierdzenie jej nieważności. Rozpoznając wniesioną skargę należy zauważyć, że wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, został złożony w dniu (...) grudnia 2012 r. Okoliczność powyższa niesie ze sobą istotne konsekwencje dla prowadzonego postępowania. Po pierwsze, jak zasadnie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 13 ustawy z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), która to ustawa weszła w życie z dniem 01 stycznia 2013 r. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym wniosek skarżącej z dnia (...) grudnia 2012 r. podlegał ocenie na zasadach obowiązujących do dnia 01 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 01 stycznia 2013 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce albo ojcu, innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz opiekunowi faktycznemu dziecka jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Równocześnie ustawodawca, w treści art. 17 ust. 1a powołanej powyżej ustawy zastrzegł, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1, natomiast w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych podniesiono, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych sprecyzowano, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2796/12, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipa 2013 r., sygn. akt I OSK 2401/12, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1205/12, Baza NSA). Innymi słowy, negatywne przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dotyczyła małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, ale odnosiła się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że jak ustalono w toku postępowania D. F. – osoba na rzecz której skarżącą wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – pozostaje w związku małżeńskim z B. F. oraz posiada trzech synów – spokrewnionych z nią w linii prostej. Choć niewątpliwie, jak zasadnie wywiodła Samorządowe Kolegium Odwoławcze, okoliczność powyższa nie wykluczała całkowicie możliwości przyznania świadczenia skarżącej, to jednak w toku postępowania przed organem odwoławczym całkowicie zignorowano fakt, że B. F. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, normatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę na niepełnosprawnym pozostającym w związku małżeńskim. B. F. złożył wprawdzie w dniu (...) lutego 2013 r. oświadczenie, że jest chory na nadciśnienie i nie ma siły na opiekowanie się żoną, to jednak jak wynika z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania (kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego k. 12 akt administracyjnych) nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie jest więc spełniona w niniejszym przypadku ustawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostającą w związku małżeńskim, na co konsekwentnie wskazywał organ I instancji w swoich decyzjach. Okoliczność powyższą całkowicie zignorował organ odwoławczy powołując się jedynie ogólnikowo na niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym miejscy należy wskazać, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK – A 2008, Nr 6, poz. 107), art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok spowodował zmianę przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na mocy art. 1 pkt 8 lit a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2008 r., Nr 233, poz. 1456), w wyniku czego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zaczęło przysługiwać również osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciążył obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmowali oni lub rezygnowali z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie był jednak art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powyższej ustaw, zgodnie z brzmieniem którego (po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – Dz. U. z 2011 r., Nr 205, poz. 1212), uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych powstawało dopiero wówczas, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przyjęte w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozwiązanie jest wynikiem przekonania ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki na osobą tego wymagającą, powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do odmiennej niż zaprezentowana powyżej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz w istocie rzeczy organ odwoławczy przyznając świadczenie pielęgnacyjne wnuczce niepełnosprawnej D. F. pominął całkowicie podnoszoną przez organ I instancji i ustaloną w postępowaniu okoliczność, że współmałżonek D. F. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rezultacie doszło do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy zachodziła, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, negatywna przesłanka przyznania tego świadczenia, której organ odwoławczy nie wziął pod uwagę. W ocenie Sądu doszło w tych warunkach do kwalifikowanej wady zaskarżonej decyzji, wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a mianowicie do rażącego naruszenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na marginesie należy również wskazać, że organ odwoławczy przyznając skarżącej świadczenie pielęgnacyjne począwszy od ukończenia nauki (kwiecień 2013), naruszył również przepisy regulujące tryb przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych poprzez arbitralną ocenę, że choć w momencie składnia wniosku skarżąca nie spełniała warunków uzasadniających jej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt uczęszczania do szkoły, to jednak od kwietnia 2013 r., kiedy to ukończyła szkołę, warunki te już spełnia, a w konsekwencji można jej przyznać wnioskowane świadczenie. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Oznacza to, że organ oceniając sytuację prawną wnioskodawcy winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności mające wpływ na ustalenie prawa do świadczenie pielęgnacyjnego istniejące w dacie złożenia wniosku, a nie w terminie późniejszym, jak w niniejszej sprawie. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wydając przedmiotową decyzję przyznającą M. F. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią – D. F., Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia prawa w postaci przyznania wnioskowanego świadczenia pomimo zaistnienia negatywnej przesłanki, o jakiej mowa w 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu naruszenie powyższe, z uwagi na swoją oczywistość oraz charakter naruszonego przepisu, jak również racje ekonomiczne – przyznanie świadczenia osobie nieuprawnionej – miało charakter rażący. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.