II SA/Po 853/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. B. i M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 30 lipca 2024 r., nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 4.12.2023 r. A. B. poinformował o zabudowie z płyty na stelażu metalowym znajdującej się klatce schodowej pomiędzy lokalem nr [...] i [...] w G. przy ul. [...]. Pismem z dnia 05.02.2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB") zawiadomił wnioskodawcę o zaplanowanej na dzień 28.02.2024 r. kontroli ww. nieruchomości. Dnia 28.02.2024 r. przeprowadzono czynności kontrolne w sprawie zabudowy korytarza ścianą działową, przy lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym położonym w G. przy ul. [...], na działce nr [...] ark. [...]. W rezultacie stwierdzono, że pomieszczenie korytarza usytuowanego pomiędzy mieszkaniami nr [...] i nr [...] zostało przedzielone ścianą działową wykonaną w formie lekkiej konstrukcji stalowej obudowanej płytami gipsowo-kartonowymi. W powstałej ścianie działowej nie wykonano otworu drzwiowego. Ścianę działową wykonano na całej szerokości korytarza tj. 1,62 m i całej jego wysokości tj. 3,25 m. Ściana działowa powstała w grudniu 2023 r. Pismem z dnia 20.03.2024 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie wykonania ściany działowej zlokalizowanej przy lokalach mieszkalnych nr [...] i [...] znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w G. przy ul. [...]. Do akt sprawy znak: [...] dołączono między innymi decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 03.01.2023 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia 12.11.2012 r., znak: [...], którą organ I instancji nakazał dokonać rozbiórki ścianki działowej wykonanej z płyty OSB o wymiarach 1,63 m x 32,25 m i grubości 15mm, zlokalizowanej między lokalem mieszkalnym nr [...], a lokalem mieszkalnym nr [...] znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym w G. przy ul. [...] (dz. nr [...]). Pismem z dnia 24.06.2023 r., nr [...] Starostwo Powiatowe [...] zawiadomiło, że w dniu 20.06.2013 r. zostało wszczęte na wniosek Miasta G. -Zarząd Gospodarowania Lokalami postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącego zamurowania otworu drzwiowego w lokalu nr [...], położonego w G. ul.. [...] [...]. Przedmiotowe postępowanie zakończyło się decyzją Starosty [...] z dnia 16.12.2023 r. odmawiającą udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przez Miasto G. polegających na zamurowaniu otworu drzwiowego w lokalu nr [...] w G. ul. [...] [...]. nr [...]. W dniu 10.04.2024 r. A. B. wyraził swoje stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 17.04.2024 r., PINB zawiadomił o zaplanowanej na dzień 03.06.2024 r. kontroli w sprawie zabudowy korytarza ścianką działową przy lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] na działce nr [...] ark. [...] w G.. W dniu 03.06.2024 r. dokonano ponownej kontroli obiektu robót budowlanych przy lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], na działce nr [...] ark. [...] w G., którą przeprowadzono wspólnie z przedstawicielami Państwowej Straży Pożarnej. W piśmie z dnia 12.06.2024 r., znak sprawy [...], Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. przekazał, że: "Na podstawie §16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2023 r. poz. 822), na podstawie których uznaje się, że istniejące budynki użytkowane za zagrażający życiu, nie stwierdzono naruszenia powyższych przepisów". Pismem z dnia 28.06.2024 r., PINB zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w sprawie. Decyzją z dnia 30.07.2024 roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie: wykonania ściany działowej zlokalizowanej przy lokalach mieszkalnych nr [...] i [...] znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w G. przy ul. [...]. W ocenie organu wykonana przebudowa nie wiązała się z przebudową przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a jej realizacja nie wiązała się z koniecznością uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Opisane przez A. B. niedogodności w korzystaniu z mieszkania nr [...] będącego jego współwłasnością powstałe w wyniku ściany działowej będącej przedmiotem postępowania, stanowić mogą podstawę do ewentualnego dochodzenia swoich praw na drodze z powództwa cywilnego przed sądem. Pismem z dnia 7.08.2024 r. A. B. wniósł odwołanie. Decyzją z dnia 7.10.2024 r., znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, (dalej: "WINB ") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 30.07.2024 r., znak: [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie wykonania ściany działowej zlokalizowanej przy lokalach mieszkalnych nr [...] i [...] znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w G. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że wykonane roboty budowlane polegające na ustawieniu ściany gipsowej nie wiązało się z przebudową przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych - dlatego jej realizacja nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Nie doszło także do zmian charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W efekcie organ uznał, że należało zweryfikować, czy wykonane roboty budowlane nie naruszają innych przepisów, w tym przede wszystkim rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7.6.2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2023 r., poz. 822). Jak podkreślił organ odwoławczy z pisma Państwowej Straży Pożarnej z dnia 12.06.2024 r., znak: [...] wynikało, że w związku z przeprowadzoną kontrolą budynku mieszkalnego wielorodzinnego w G. przy ul. [...], nie stwierdzono naruszenia ww. przepisów rozporządzenia. W odniesieniu do zarzutów wskazanych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że wszelkie niedogodności z korzystania z mieszkania stanowiącego współwłasność A. B., podlegały pod przepisy prawa cywilnego, a ewentualne spory z niego wynikające rozpoznają sądy powszechne. Pismem z dnia 05.11.2024 r., A. B. i M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na całą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 07.10.2024 r., znak: [...], której zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1. Rażące i mające wpływ na treść decyzji naruszenie art. 3 ust. 7a p.b. w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a p.b. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że wykonanie ścianki działowej przy lokalach [...] i [...] bez dokonania zgłoszenia nie stanowi samowoli budowlanej i jest zgodna z prawem budowlanym podczas gdy w istocie w sposób bezprawny zabiera możliwość właścicielom lokalu nr [...] dostępu do przedniej klatki schodowej, zaburza historyczny układ architektoniczny budynku i wpływa na zmianę parametrów lokalu nr [...] poprzez pozbawienie tego lokalu do wejścia od przedniej klatki schodowej co jest istotną ingerencją w parametry techniczne tego lokalu. 2. Rażące i mające wpływ na treść decyzji naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 8 k.p.a. i art. 6 k.p.a. poprzez wadliwe prowadzenie postępowania dowodowego i pominięcie, że drzwi wejściowe do lokalu nr [...] przy lokalu nr [...] stanowią element lokalu nr [...] i jego parametrów technicznych, co stanowi ingerencję w prawo własności właścicieli lokalu nr [...] i parametry techniczne tego lokalu a przez to ustalenie iż dokonanie przebudowy korytarza było legalne. 3. Rażące i mające wpływ na treść decyzji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez nie nakazanie rozebrania ścianki działowej przy wejściu do lokalu nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zbadanie legalności robót budowlanych w wyniku których pomieszczenie korytarza usytuowanego pomiędzy mieszkaniem nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...], w G. (działka nr [...], arkusz [...] G.) zostało przedzielone ścianą działową wykonaną w całej szerokości korytarza tj. 1,62 m i całej jego wysokości tj. 3,23 m. W pierwszej kolejności należy poczynić pewne uwagi ogólne. Zgodnie z zasadą prawa budowlanego wyrażoną w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku (Dz. U. z 2024 r., poz. 725. t.j. ,dalej: "P.b."): "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Stosownie natomiast do brzmienia art. 3 ust. P.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 ust. 7a P.b. przez przebudowę - należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Analiza powyższych przepisów pozwala uwzględnić funkcjonujący w orzecznictwie pogląd w myśl którego roboty budowlane w postaci wydzielenia za pomocą ścian działowych dodatkowych pomieszczeń należy uznać za przebudowę. W istocie takie działanie skutkuje zmianą parametrów użytkowych części obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego samodzielnie ocenia, czy doszło do zmiany parametrów użytkowych i nie jest związany w tej kwestii stanowiskiem innych organów administracji. Stwierdzić przy tym należy, że zmiana parametrów użytkowych nie ogranicza się tylko do kwestii ochrony przeciwpożarowej oraz do kwestii sanitarnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2470/21). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany powyżej przyjmując, że prace polegające na faktycznym oddzieleniu drzwi wejściowych lokalu nr [...] od przedniej klatki schodowej to przebudowa. Przedmiotowe prace budowlane zmieniają w sposób znaczący parametry lokalu mieszkalnego skarżących to znaczy stanowią ingerencję w substancję lokalu zmieniając jego parametry użytkowe. W ocenie Sądu w tym względzie zabrakło szerszych rozważań organów w odniesieniu do kolejnej przesłanki wynikającej z definicji przebudowy, a mianowicie czy mamy również do czynienia ze zmianami technicznymi istniejącego obiektu budowlanego. W tym względzie organ odwoławczy poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że "nie doszło do zmian charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji". Sąd dostrzegł jednak, że takie charakterystyczne parametry zostały przez ustawodawcę uznane za wyjątek od zmian stanowiących o istocie przebudowy o jakiej mowa w art. 3 ust 7a P.b. Lakoniczne odniesienie się do kwestii parametrów technicznych sprawia w istocie, że wydane rozstrzygnięcie uchyla się spod sądowej kontroli. W rozpoznawanej sprawie kwestie dotyczące parametrów technicznych istniejącego obiektu wymagały natomiast stosownego zbadania przed wydaniem rozstrzygnięcia i prawidłowego ich uporządkowania w uzasadnieniu zajętego stanowiska, aby spełnić standardy zasady przekonywania strony. Stosowne rozważania mają bowiem znaczenie w odniesieniu do dalszych kwalifikacji organu poczynionych w świetle przepisów prawa budowlanego w kontekście zmiany elementów konstrukcyjnych spornego obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie skarżący wskazali również na naruszenie prawa przez organy poprzez błędną wykładnię art. 29 ust 3 pkt 1 lit a prawa budowlanego zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na: 1) przebudowie: a) przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. W odniesieniu do podniesionego zarzutu należy uznać, że przepis ten nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż w tym przypadku obowiązek zgłoszenia dotyczył takiej przebudowy odnoszącej się do przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W rozpoznawanej sprawie mamy natomiast do czynienia z robotami budowlanymi, które zostały poczyniony w budynku wielorodzinnym, a dodatkowo nie dotyczyły przegród zewnętrznych tylko wewnętrznych. Z tych względów podniesiony zarzut skargi okazał się zatem niezasadny. Reasumując, przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Nie zostały bowiem w sposób wyczerpujący przeprowadzone czynności wyjaśniające, jakie miały poprzedzać dokonanie pełnej kwalifikacji spornych robót budowlanych. Takie zaniechanie było niezgodne z prawem budowlanym oraz przywołanymi zasadami postępowania administracyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza zatem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy wskazać, że stosownie do treści art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w pkt II. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Nie przesądzając ostatecznego wyniku rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd wskazuje jedynie, że organy nadzoru budowlanego ponownie rozpoznając sprawę powinny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.