II SA/Po 858/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. S. M. L. – W. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak [...], [...], Prezydent Miasta K. na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) ustalił dla M. P.-S. – C. w K. i J. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie części istniejącego budynku gastronomicznego w celu przeznaczenia powstałych pomieszczeń na funkcje socjalne i usługowe (sala konsumpcyjna) na terenie położonym przy ul. G. w K., oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb [...]). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu lutego 2011 r. M. P.-S. – C. w K. i J. S. złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie części istniejącego budynku gastronomicznego w celu przeznaczenia powstałych pomieszczeń na funkcje socjalne i usługowe (sala konsumpcyjna), na terenie położonym w K. przy ul G., oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], obręb [...]. Dla obszaru objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie został sporządzony miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonano zatem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz poddano analizie także pozostałe wymagania, których spełnienie warunkuje wydanie decyzji. W oparciu o przeprowadzone badania urbanistyczne ustalone zostały wymagania dotyczące nowej zabudowy. W toku postępowania do organu wpłynął wniosek K. S. M. L.-W., aby nie lokalizować okien w nadbudowanym budynku od strony ul. Z. i działki nr [...], co zostało uwzględnione. Weryfikacja tego warunku będzie natomiast możliwa dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli podczas ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...], K. S. M. L.-W. w K. odwołała się od opisanej powyżej decyzji, zgłaszając zastrzeżenia wobec hałasu generowanego przez już istniejące urządzenia (wyciąg kuchenny), umieszczone na dachu budynku. Wobec tego istnieją w ocenie skarżącej obawy o tworzenie uciążliwości dla mieszkańców budynku przy ul. Z. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu organ powołał się na przeprowadzoną analizą urbanistyczną, wskazując że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowa samodzielnie funkcjonująca bądź też wbudowana w budynki mieszkalne, jak również sporadycznie zabudowa jednorodzinna. W tej sytuacji inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z kolei uzasadnia ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Natomiast uciążliwości zgłaszane przez skarżącą mogą być przedmiotem odrębnego postępowania z zakresu ochrony środowiska. Nie stanowią one jednak podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Kolegium zauważyło ponadto, iż Prezydent Miasta K. przewidział w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. szereg wymogów, które powinny być uwzględnione w projekcie budowlanym, a których spełnienie eliminuje ewentualne uciążliwości. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. K. S. M. L.-W. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organom administracji publicznej brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz pominięcie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623) oraz przepisów wykonawczych w zakresie zapewnienie nie przesłaniania budynku mieszkalnego oraz nie przekraczania norm hałasu wytwarzanego przez urządzenia i osoby korzystające z lokalu gastronomicznego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż istniejący przy ul. G. w K. P. "P." stwarza już obecnie szereg uciążliwości dla mieszkańców budynku przy ul. Z., związanych głównie z hałasem oraz umieszczeniem na dachu obiektu tzw. wyciągu wentylacyjnego z kuchni. Dalsza rozbudowa budynku zwiększy dolegliwość uciążliwości odczuwanych przez mieszkańców. Z kolei zakreślone normy hałasu w poprzednich decyzjach o warunkach zabudowy są zdaniem mieszkańców regularnie przekraczane, a organy administracji publicznej nie przewidziały w niniejszej sprawie żadnych dodatkowych ograniczeń w emitowaniu hałasu i innych zakłóceń na teren sąsiednich nieruchomości. Co więcej, wysokość planowanego obiektu może naruszać normy dotyczące odpowiedniego naświetlenia dla lokali mieszkalnych. Ponadto, w decyzji o warunkach zabudowy nie przewidziano także żadnych nowych miejsc postojowych w stosunku do poprzednio wydanych już rozstrzygnięć. Tym samym zaskarżone decyzje powinny zostać uchylone, ponieważ ingerują one niekorzystnie w istniejący ład przestrzenny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. M. P.-S. "C." wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podkreślając iż zaskarżone decyzje w jej ocenie zostały wydane zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy ustalenie przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu co do zasady następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli taki akt nie został sporządzony – w decyzji o warunkach zabudowy. Ustawodawca potwierdza to również w przepisie art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, wedle którego każda zmiana zagospodarowania terenu przy braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga decyzji o warunkach zabudowy. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że dla terenu objętego zamierzoną inwestycją nie został sporządzony plan miejscowy, a okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron w trakcie postępowania. Konieczne było wobec tego uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiego aktu możliwe jest w świetle art. 61 ust. 1 wymienionej ustawy tylko wtedy, gdy łącznie spełnione zostaną wszystkie następujące warunki: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren posiada dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga nadto uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu wcześniej obowiązującego planu miejscowego, a przy tym (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Punktem wyjścia dla ustalenia, czy powyższe wymagania zostały zachowane w konkretnej sprawie jest zebranie odpowiednich informacji o istniejącej zabudowie w otoczeniu przyszłego przedsięwzięcia. Szczegółowy tryb gromadzenia takich danych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia granice poddanego analizie obszaru wyznacza odległość równa 3-krotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, lecz nie mniej niż 50 m. Ze sporządzonej na zlecenie Prezydenta Miasta K. analizy urbanistycznej z dnia [...] maja 2011 r. oraz z załączonej do niej mapy wynika, iż warunek ten został zachowany (k. 60-67 akt administracyjnych). Badania istniejącej zabudowy wykazały ponadto, iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zabudowa usługowa samodzielnie funkcjonująca lub wbudowana w budynki mieszkalne. Tylko sporadycznie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Tym samym zachowany jest także wymóg kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy przez planowaną inwestycję. Ze względu na charakter samego przedsięwzięcia, dotyczącego rozbudowy istniejącego już obiektu, parametry obowiązującej linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu oraz szerokości elewacji frontowej nie ulegną zmianie, a zatem należy przyjąć, że zostały one spełnione. Wysokość górnej elewacji krawędzi frontowej wynosi w analizowanym obszarze ok. 11 m dla sąsiednich kamienic frontowych (działka nr [...]) oraz ok. 8 m dla innych budynków (działka nr [...]). Kierując się jednak faktem, że przedmiotowy obiekt usytuowany jest w podwórzu maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na ok. 7 m, co w ocenie Sądu wydaje się rozwiązaniem trafnym. Z kolei dachy obiektów badanych są jednospadowe, a taki wymóg został przewidziany także dla nowej zabudowy. Nie ulega zatem wątpliwości, iż parametry planowanego obiektu będą nawiązywały do istniejącego już otoczenia architektonicznego. Nadto, z powyższej analizy urbanistycznej z dnia [...] maja 2011 r. i załączonej do niej mapy wynika, iż zamierzone przedsięwzięcie posiada obecnie dostęp do drogi publicznej od strony ul. G. poprzez istniejący zjazd, a aktualne uzbrojenie terenu jest w pełni wystarczające. Teren objęty projektowaną inwestycją nie wymaga także uzyskania zgody na zmianę dotychczasowego przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na nierolne lub nieleśne. Wreszcie Prezydent Miasta K. uzyskał też postanowieniem nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] marca 2011 r., znak [...], uzgodnienie tejże inwestycję w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (k. 59 akt administracyjnych). Tym samym spełnione zostały wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy, wobec czego Prezydent Miasta K. był zobligowany do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 tejże ustawy organy administracji publicznej nie mogą odmówić lokalizacji przedsięwzięcia, jeżeli jest ono zgodne z przepisami odrębnymi. Ustawodawca nie przewiduje jednocześnie innych podstaw do wydania decyzji odmownej niż sprzeczność z konkretną normą prawną. Argumentacja skarżącej odnosząca się przede wszystkim do ewentualnych uciążliwości związanych z eksploatowaniem przez inwestora przyszłego obiektu nie mogła być więc uwzględniona na etapie ustalania warunków zabudowy. Wątpliwości związane z nadmiernym zacienieniem sąsiednich budynków będzie można natomiast podnosić na następnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Podobnie zagadnienie emisji nadmiernego hałasu lub przykrych zapachów nie mogło też doprowadzić do negatywnego załatwienia wniosku inwestora. Zwłaszcza, że skarżąca nie wskazała przepisów prawa materialnego, które ograniczałyby w tym zakresie możliwość zagospodarowania terenu. Co więcej, zarzuty podnoszone przez skarżącą posiadają w tej mierze charakter tylko potencjalny, gdyż inwestycja jeszcze się nie zakończyła. Nie można zatem w chwili obecnej stwierdzić jej ewentualnego negatywnego wpływu na otoczenie. Ponadto Prezydent Miasta K. w decyzji o warunkach zabudowy wprowadził już – wbrew zarzutom skargi – pewne rozwiązania ochronne, mające na celu ograniczenie ujemnego oddziaływania przedsięwzięcia na sąsiednie budynki. W pkt 2 lit. i decyzji z dnia [...] maja 2011 r. oznaczono bowiem maksymalny poziom hałasu na 35 dB w dzień i 25 dB w nocy, a w pkt 2 lit. j oraz k nakazano montowanie wszelkich urządzeń uciążliwych dla otoczenia jak najdalej od okien mieszkań i przy zastosowaniu wibroizolacji, zakazując zarazem inwestorowi korzystania na terenach publicznych z urządzeń nagłaśniających. Podobne zapisy ochronne wprowadza ponadto w odniesieniu do odciągów od kominów kuchennych i grzewczych pkt 2 lit. g powyższej decyzji, a w zakresie komunikacji – pkt 2 lit. h oraz miejsc postojowych – pkt 3 lit. i oraz j. Należy więc stwierdzić w ocenie Sądu, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 2011 r. zabezpiecza wystarczająco interes skarżących biorąc pod uwagę cel decyzji o warunkach zabudowy. Gdyby bowiem inwestycja oddziaływała jednak negatywnie na nieruchomości sąsiednie po jej zrealizowaniu, to właściwy tryb do usunięcia takich naruszeń został przewidziany w ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 z późn. zm.). Nie jest również w tej mierze z góry wykluczone ewentualne skorzystanie z drogi sądowej na podstawie art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 z późn. zm.), regulującego kwestię tzw. immisje. Także i to zagadnienie nie jest jednak uwzględnianie przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Trzeba poza tym zauważyć, co było zresztą sygnalizowano już wcześniej, że decyzja o warunkach zabudowy określa w świetle art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym parametry dla realizacji oznaczonej inwestycji, a nie sposób, w jaki nowa zabudowa powinna być użytkowana. Dlatego powyższe argumenty skarżącej odnoszące się do ewentualnego nadmiernego hałasu lub przykrych zapachów jako niedotyczące cech urbanistycznych nie mogły być uwzględnione przez organy administracji publicznej, nawet gdyby okazały się one prawdziwe i realne. Zarzuty skarżącej odnoszą się przy tym głównie do uciążliwości związanej z funkcjonowaniem już istniejącego obiektu, a nie właściwościami architektonicznymi nowego budynku. Nie mogły one więc zasługiwać na aprobatę. Wydane rozstrzygnięcia należy w konsekwencji uznać za prawidłowe. W tej sytuacji Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie znalazł zatem podstaw do jej uwzględnienia. Skarga jako bezzasadna podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).