II SA/Po 86/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi I. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...]2012 r., znak [...], Wójt Gminy C., na podstawie art. 145, art. 146, art. 147, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 2 § 1 pkt 1, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8 poz. 60 z późn. zm.), ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w R. o pow. 903 m2, działka nr [...], obręb R., wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w kwocie 1.882,50 zł, wskazując zarazem, że kwota ta powinna być uiszczona w terminie 14 dni od daty, kiedy powyższa decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Gmina C. zrealizowała inwestycję związaną z budową drogi, stwarzając w ten sposób warunki do korzystania z niej, m.in. z działki nr [...]. Zgodnie z art. 145 i art. 146 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy infrastruktury technicznej, w tym również drogi, przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jednocześnie organ wskazał, że w wyniku wybudowania drogi wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 3.765 zł, powołując się na operat szacunkowy z dnia 2 grudnia 2011 r. Mając zatem na uwadze, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej została ustalona na poziomie 50% w uchwale Rady Gminy C. z dnia 28 września 2005 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...]), należało uznać, że należna Gminie opłata adiacencka wynosi 1.882,50 zł. Pismem z dnia 23 lipca 2012 r. A. B. odwołał się od powyższej decyzji z dnia 5 lipca 2012 r., zarzucając naruszenie art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 121 § 1 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że po wybudowaniu przedmiotowej drogi lokalna społeczność uznała, że wysokość stawki opłaty adiacenckiej jest zbyt wysoka. Podjęto zatem rozmowy z Wójtem Gminy C., w wyniku których na zebraniu wiejskim w dniu 25 stycznia 2012 r. Wójt obiecał, że jeżeli Rada Gminy C. podejmie stosowną uchwałę, to on będzie ją realizował. Jednocześnie, jedna z radnych zgłosiła projekt zawarcia z mieszkańcami umów partycypacyjnych, które określałyby kwotę możliwą do zapłaty przez daną osobę. Propozycja ta spotkała się z aprobatą mieszkańców; tym bardziej, że podobna forma prawna była stosowana również w odniesieniu do mieszkańców Osiedla W.. Mimo powyższego zapewnienia Wójt Gminy C. nie uwzględnił jednak stanowiska ogółu mieszkańców miejscowości R. oraz propozycji radnej. Takie działanie organu I instancji należy zatem ocenić jako naruszenie zasady równego traktowania strony każdego postępowania. Postępowanie nie było prowadzone przez Wójta w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. Odmiennie potraktowano skarżącego, a odmiennie mieszkańców Osiedla W.. Wycena przedmiotowej nieruchomości została dokonana w operacie szacunkowym sporządzonym na dzień 2 grudnia 2011 r., tymczasem decyzja organu I instancji została wydana w dniu 5 lipca 2012 r., a zatem nie uwzględniono faktu, że wartość nieruchomości mogła w międzyczasie ulec zmianie; zwłaszcza, że cały czas występuje tendencja spadku cen nieruchomości. Odwołujący zwrócił również uwagę na zły stan nawierzchni z kostki betonowej, która na pewno nie przyczyniła się do podwyższenia wartości nieruchomości. Kwestia ta nie została przy tym dostatecznie zanalizowana przez organ I instancji. Ponadto, skarżący zauważył, że w wyniku podjęcia przez Radę Gminy C. uchwały nr [...] z dnia 30 stycznia 2012 r. wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej wynosi obecnie jedynie 20%. W tej sytuacji organ powinien był przyjąć korzystniejszą dla skarżącego wysokość opłaty. Decyzją z dnia [...]2012 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 143, art. 144, art. 145 i art. 146 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia 5 lipca 2012 r. w części i orzekło, że A. B. i I. B. są zobowiązani solidarnie do wniesienia ustalonej opłaty adiacenckiej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W pozostałym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1043/12, po rozpatrzeniu skargi A. i I. B., uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 11 września 2012 r., z przyczyn nie podniesionych w zarzutach skargi. Sąd uznał, że materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy nie zawiera dokumentów, które pozwoliłyby określić charakter omawianej inwestycji drogowej. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, czy wspomniana inwestycja drogowa stanowiła budowę drogi czy tylko jej przebudowę. Wskazano, że ustawodawca odróżnia pojęcie "budowy drogi" od pojęcia "przebudowa drogi". Opłata adiacencka może być ustalona tylko w związku z budową drogi, a nie jej przebudową. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych skardze, Sąd uznał je za nietrafne, w świetle art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie takiej decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Jednocześnie do ustalenia przedmiotowej opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu stworzenia warunków do korzystanie z wybudowanej drogi. Dla ustalenia, czy w niniejszej sprawie obowiązuje 50% stawka procentowa opłaty adiacenckiej, czy też 20%, rozstrzygająca jest data stworzenia warunków do korzystania z przedmiotowej drogi. Mając zatem na uwadze zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego z dnia 1 grudnia 2010 r. oraz protokół technicznego końcowego odbioru robót, zdaniem Sądu w sprawie zastosowanie znalazła 50% stawka procentowa opłaty adiacenckiej. Jednoznaczne brzmienie art. 145 ust. 2 zd. 2 ustawy wyłącza możliwość wyboru stawki korzystniejszej dla skarżącego. Wreszcie, zgodnie z art. 146 powołanej ustawy, ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym ustalenie tej opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość wycenianej nieruchomości. Jak wynika z kolei z art. 156 ust. 1 i 3 cytowanej ustawy, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, przy czym dokument ten może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników takich jak rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stan nieruchomości, dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Załączony do akt sprawy operat szacunkowy został sporządzony na dzień 2 grudnia 2011 r., a zatem w myśl art. 156 ust. 3 powołanej ustawy, mógł on być wykorzystywany co do zasady do dnia 2 grudnia 2012 r. Sąd uznał, że wycena dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego zachowywała swoją aktualność w dacie wydania decyzji przez Kolegium. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazali, iż zaistniały jakiekolwiek okoliczności uzasadniające ponowne ustalenie wartości działki nr [...] w związku z realizowaną inwestycją drogową. Sąd wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę, organ administracji publicznej powinien ustalić, czy zrealizowana inwestycja drogowa stanowiła budowę drogi czy tylko jej przebudowę, i dopiero następnie rozważyć, czy zaistniały w sprawie podstawy do ustalenia wobec skarżących opłaty adiacenckiej. Wyrok Sądu uprawomocnił się z dniem 31 lipca 2013 r. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po ponownym rozpatrzeniu sprawy z odwołania A. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 143, art. 144, art. 145 i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] 2012 r. w części dotyczącej punktu 2 i orzekło, że A. B. i I. B. są zobowiązani solidarnie do wniesienia ustalonej opłaty adiacenckiej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W pozostałym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył przepisy prawne, które znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie. Następnie wskazano, iż myśl art. 148 ust. 4 ustawy, przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wskazano, iż powołane przepisy stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne (art. 143 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ ustalił, że w R. została oddana do eksploatacji droga, którą to inwestycję zrealizowała Gmina C., stwarzając tym samym warunki do korzystania przez właścicieli nieruchomości położonej w R., dz. nr [...]. Z operatu szacunkowego wynika z kolei, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła 55.535 zł, a po zrealizowaniu inwestycji – 59.300 zł, wobec czego różnica w wartości wynosiła 3.673 zł, co przy 50% stawce opłaty adiacenckiej sprawia, że opłata ta wynosi 1.882,50 zł. Organ ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 z późn. zm.) oraz standardów zawodowych i specyfiki badanej nieruchomości, jak i terenu, na którym jest on położona. Określona wartość nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do porównań przyjęto nieruchomości podobne, o najbardziej zbliżonej powierzchni do szacowanej, o tej samej formie własności i jednakowej funkcji w planie zagospodarowania. Operat zawiera prawem wymagane elementy treści, w szczególności: przedmiot, zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne opracowania, podstawy materialno-prawne opracowania operatu, opis stanu nieruchomości (stanu prawnego, technicznego i użytkowego), wskazanie przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, metodykę wyceny, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości, przedstawienie wyników końcowych i podsumowanie. Operat nie zawiera niejasności, braków i pomyłek rachunkowych. Dalej Kolegium wskazało, iż zgodnie z zaleceniami Sądu rozważyło, czy inwestycja drogowa stanowiła budowę czy rozbudowę drogi, stosownie do definicji zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.). Analiza uzupełnionego materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce budowa drogi. Z opisu stanu drogi przed budową (str. 3 pkt 3 opisu technicznego do projektu budowlano-wykonawczego wynika, że ul. J. była drogą jedno-jezdniową o szerokości jezdni zmiennej od 3,0 do 5,0 m. Stan drogi po wybudowaniu opisano na stronie 5 pkt 4.2 opisu technicznego do projektu budowlano - wykonawczego, z którego wynika, że jezdnia ma szerokość 6,00 m oraz wybudowano pobocza o szerokości 2 x 1,00 m. Bezspornie nastąpiła zatem zmiana granic pasa drogowego. Wskazano następnie, że w aktach sprawy znajduje się dowód na okoliczność wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej konkretyzujący oznaczenia numeracji działek i informujący strony co do możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wyrażenia stanowiska w kwestii materiału sprawy, w terminie 7 dni. Po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami. Organ przy ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej prawidłowo zastosował stawkę opłaty wynikającą z treści uchwały nr [...] Rady Gminy w C., z dnia 28 września 2005 roku, czyli obowiązującą w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, zgodnie z brzmieniem art.146 ust.2 ustawy. Wskazano, że do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Z akt sprawy wynika, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono w dniu 3 listopada 2010 r. (protokół odbioru robót budowlanych i przekazania do eksploatacji). W tym stanie rzeczy, wobec działania organu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa, nie mogą zostać uwzględnione również zarzuty odwołujących się dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz zasady równości wobec prawa. W ocenie Kolegium nie może być uwzględniony również zarzut naruszenia art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy. Nie było zatem przeszkód do posłużenia się przez organ operatem z dnia 2 grudnia 2011 r. Należy też mieć na uwadze, że w piśmie z dnia 27 września 2013 r. rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż operat jest aktualny na dzień 27 września 2013 r. Kończąc Kolegium wyjaśniło, iż uchyliło punkt 2 zaskarżonej decyzji i orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy, gdyż organ I instancji ustalając opłatę adiacencką, nie określił podmiotu, na którym spoczywa obowiązek uiszczenia opłaty. Organ I instancji wadliwie powołał w podstawie prawnej decyzji przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, bowiem opłatę adiacencką należy zakwalifikować do nieopodatkowanych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. W myśl art. 67 tej ustawy do takich należności stosuje się przepisy k.p.a. Uchybienie to, w ocenie Kolegium, nie miało jednakże wpływu na wynik sprawy. Postępowanie w istocie prowadzone bowiem było na podstawie k.p.a. I. B. i A. B. wywiedli w ustawowym terminie skargę na powyższą decyzję. Zarzucili naruszenie art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i nieuznanie, że w przypadku nieruchomości skarżących zachodzą okoliczności uzasadniające konieczność sporządzenia nowego operatu oraz obrazę przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w P. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] 2012 r. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa i jako taka powinna zostać uchylona. Wskazano, że zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka może być ustalona wyłącznie w związku z budową, a nie np. przebudową takich urządzeń. W wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r. Sąd wyraził wątpliwość, czy ulica, przy jakiej stoi nieruchomość należąca do skarżących, została przez gminę zbudowana, czy też jedynie rozbudowana. Porównując pojęcie "przebudowy" z definicją "budowy" uznać należy, że cechą, która odróżnia jedno od drugiego jest to, że w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero musi powstać. W przypadku "przebudowy" przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem dokonywanych zmian i ulepszeń. W przypadku drogi w miejscowości R. dokonana przez władze gminy C. modernizacja - choć użycie tego słowa stanowi raczej nadużycie semantyczne - polegająca na wyłożeniu nawierzchni z kostki betonowej, nie może być uznana za "wybudowanie drogi", a jedynie jej przebudowę. Doszło bowiem jedynie do zmiany wyglądu istniejącego urządzenia infrastruktury. Skoro więc dokonane prace nie wypełniają dyspozycji art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżących nie można obciążać opłatą adiacencką. Kolegium uzasadniając konieczność nałożenia na skarżących obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej wskazało na prace i zmiany, jakie nastąpiły przy ulicy J. w C. (zwiększono szerokość jezdni i wybudowano pobocza, przez co nastąpiła zmiana granic pasa drogowego), tymczasem skarżący mieszkają przy ulicy G.. Jednocześnie do stanu tej drogi nie odniesiono się wcale. Organ administracji w dalszym ciągu nie wykonał obowiązku nałożonego na niego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i nie wykazał, że opłata adiacencka na skarżących została nałożona w związku z budową drogi, a więc zgodnie z obowiązującym prawem. Tymczasem przy ulicy G. nie wykonano żadnych prac, mogących uzasadniać przypuszczenie, że doszło do budowy wskazanej drogi, o czym świadczą zdjęcia dołączone do skargi. Droga ta znajduje się w złym stanie technicznym i wymaga renowacji. Skarżący podnieśli, że mieszkańcy ulicy J., w przypadku której, jak wywodzi organ II instancji, faktycznie doszło do budowy drogi, nie zostali obciążeni opłatą adiacencką. Następnie podkreślono, że organ li instancji błędnie uznał, że nie zachodzą przesłanki z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego ustalenia wysokości żądanej od skarżących opłaty adiacenckiej. Skarżący wielokrotnie podkreślali, że operat, którym posłużono się przy obliczaniu wskazanej opłaty nie odzwierciedla rzeczywistej wartości nieruchomości będącej ich własnością. Prawdą jest, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jednak w niniejszym stanie faktycznym zachodzą okoliczności powodujące konieczność ponownego ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z przebudową przez gminę drogi w miejscowości R.. Przedmiotowa droga stanowi obecnie południową obwodnicę C., co oznacza znaczny wzrost natężenia ruchu w obrębie nieruchomości. Ta okoliczność z pewnością ma wpływ na wartość nieruchomości, jednakże nie na jej przyrost, a raczej - biorąc pod uwagę ogólną tendencję panującą na rynku - jej spadek. To z kolei uznać należy za istotną zmianę czynnika wymienionego w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ceny budynku), a więc przesłanki z art. 156 ust. 3 tejże ustawy należy za spełnione. Skarżący podnieśli, ze organ II instancji nie ustalił w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy, co narusza art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Wątpliwości budzi przede wszystkim ustalony wzrost wartości nieruchomości należącej do skarżących w związku z przebudową drogi w miejscowości R.. Okoliczność, że droga ta stanowi południową obwodnicę C., z pewnością ma wpływ na wartość nieruchomości, a konkretnie - na jej utratę. Tymczasem organ administracji w ogóle nie poczynił ustaleń mających na celu wyjaśnienie tej kwestii. Jeśli natomiast zarówno położenie, jak i przeznaczenie wskazanej drogi rzeczywiście obniżają wartość nieruchomości, należałoby uznać, że zachodzą przesłanki z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zmiana uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników wymienionych w art. 154 cytowanej ustawy. To z kolei bez wątpienia uzasadniałoby konieczność sporządzenia nowego operatu i ponownego ustalenia ewentualnej wysokości należnej opłaty adiacenckiej. Podobny zarzut można uczynić skarżonej decyzji w zakresie ustalenia, czy i jaki wpływ na wartość nieruchomości należącej do skarżących ma rodzaj nawierzchni, jaką pokryta jest przedmiotowa droga. Z całą pewnością bowiem droga wykonana z kostki brukowej nie powoduje podwyższenia wartości nieruchomości w taki sam sposób, jak tradycyjna droga asfaltowa, tym bardziej, że droga, o której mowa, jest w fatalnym stanie. Tymczasem rzeczoznawca w wykonanym przez siebie operacie nie uwzględnił faktu zbudowania drogi z kostki brukowej. Nie odniósł się w żaden sposób do tego, czy rodzaj materiału, z którego wykonana jest droga, wpływa w jakikolwiek sposób na wartość nieruchomości. Jednocześnie zarówno wiedza ogólna, doświadczenie życiowe, jak i zasady logicznego rozumowania każą przyjąć, że rodzaj nawierzchni musi oddziaływać na cenę znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi budynków. Sporządzony operat nie zawiera zatem rzetelnych i pełnych informacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podniesione przez skarżących argumenty w ocenie Kolegium nie mogą wpłynąć na zmianę treści decyzji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na podstawie jakich przepisów prawa decyzja ta została wydana. Uzasadnienie powyższe zawiera również wskazanie motywów, którymi kierowało się Kolegium podejmując rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie. Za prawidłowe i zgodnie z art. 146 ust. 2 ustawy uznano zastosowanie opłaty wynikającej z treści uchwały [...] Rady Gminy w C.y, z dnia 28 września 2005 roku, czyli obowiązującej w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Również zarzut naruszenia art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być uwzględniony. W świetle tego przepisu nie było przeszkód do posłużenia się przez organ pierwszej instancji operatem z dnia 2 grudnia 2011 r. Należy zauważyć, że w piśmie z dnia 27 września 2013 r. rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż operat jest aktualny również na dzień 27 września 2013 r. Kolegium podtrzymało w szczególności stanowisko, że zrealizowana inwestycja drogowa stanowiła budowę drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych. Wbrew zarzutom skargi, Kolegium prawidłowo przeanalizowało zgromadzony materiał dowodowy. Podnoszona przez skarżących rozbieżność w nazwach ulic wynika z faktu, że w znajdującym się w aktach sprawy projekcie budowlano - wykonawczym przyjęto jedną nazwę: przebudowa ulicy J. (ulica G. jest obecnie kontynuacją ulicy J.). Jak jednak wynika jednoznacznie ze zgromadzonej dokumentacji (projekt budowlano wykonawczy z dnia 21 sierpnia 2009 r. - strona 2 pkt 3, str. 5 pkt 4.2, kopia mapy zasadniczej, pismo Wójta Gminy C. z dnia 24 września 2013 r.), niezależnie od wskazanej w dokumentach nazwy ulicy, przedmiotem analizy był właściwy odcinek drogi od km 0+664.49 do km 1+085.10, działki [...], [...],[...] i [...]. Z opisu stanu drogi przed budową (str. 3 pkt 3 opisu technicznego do projektu budowlano - wykonawczego) wynika, że była ona drogą jedno jezdniową o szerokości jezdni zmiennej od 3,0 m do 5,0 m. Stan drogi po wybudowaniu opisano na stronie 5 pkt 4.2 opisu technicznego do projektu budowlano - wykonawczego, z którego wynika, że jezdnia ma szerokość 6,00 m oraz wybudowano pobocza o szerokości 2 x 1,00 m. Bezspornie nastąpiła zatem zmiana granic pasa drogowego. Kolegium podtrzymuje również stanowisko, że położenie kostki brukowej betonowej wpływa na wzrost wartości nieruchomości w takim samym stopniu jaki nastąpiłby przy zastosowaniu tradycyjnej nawierzchni asfaltowej. Ewentualne, zarzucane przez skarżących wady wybudowanej drogi powinny skutkować odpowiednimi działaniami w stosunku do wykonawcy, stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego, natomiast nie mają one wpływu na określenie wzrostu wartości nieruchomości. Za prawidłowe i zgodnie z art. 146 ust.2 ustawy należy uznać zastosowanie stawki. Uczestniczący w rozprawie sądowoadminsiatrcyjnej skarżący A. B. podtrzymując skargę podniósł, że organ I instancji wybiorczo traktuje obywateli bowiem w przypadku tej inwestycji nie wszyscy właściciele działek leżących przy drodze zostali obciążeni opłatą adiacencką. On został obciążony opłatą również od drugiej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga jest niezasadna. Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej podjęcia. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej również jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Jednocześnie, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżona obecnie decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z wcześniejszym wyrokiem tut. Sądu z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1043/12, którym uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 11 września 2012 r. W opinii Sądu rozpatrującego obecnie sprawę zaskarżona decyzja wydana została z uwzględnieniem wskazań zawartych w powyższym wyroku. W rozpoznawanej obecnie sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...]2012 r., w przedmiocie ustalenia dla A.a B. i I. B. opłaty adiacenckiej w kwocie 1.882,50 zł,642,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem drogi. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.). Z art. 145 ust. 1 tej ustawy wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką m.in. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała stosowna uchwała rady gminy, wskazująca stawkę procentową opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2). Spełnienie warunku obowiązywania wymaganej uchwały jest w niniejszej sprawie poza sporem. Trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji, przy czym decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09). Ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.). "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. 2013 poz. 260). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w składzie obecnym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r. (I SA/Bd 963/11, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), że kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi" wynika bowiem, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego; a contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". W realiach niniejszej sprawy, rozpoznając ponownie sprawę Kolegium, zgodnie z zaleceniami Sądu rozważyło, czy inwestycja drogowa stanowiła budowę czy rozbudowę drogi, stosownie do definicji zawartych w ustawie o drogach publicznych. Analiza uzupełnionego materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce budowa drogi, co Kolegium przyjęło w oparciu o dokumentację techniczną dotyczącą przedmiotowej inwestycji. Z opisu stanu drogi przed budową na str. 3 pkt 3 opisu technicznego do projektu budowlano-wykonawczego wynika, że ul. J. była drogą jedno-jezdniową o szerokości jezdni zmiennej od 3,0 do 5,0 m. Stan drogi po wybudowaniu opisano na stronie 5 pkt 4.2 opisu technicznego do projektu budowlano - wykonawczego, z którego wynika, że jezdnia ma szerokość 6,00 m oraz wybudowano pobocza o szerokości 2 x 1,00 m. Bezspornie nastąpiła zatem zmiana granic pasa drogowego, co dowodzi, że sporną inwestycję można zakwalifikować jako budowa drogi. Powyższe uzasadniało ustalenie, czy w wyniku realizacji tej inwestycji wzrosła wartość nieruchomości przy niej położonych, co z kolei uzasadniało ustalenie opłaty adiacenckiej. Kolegium zasadnie wskazało, iż podnoszona przez skarżących rozbieżność w nazwach ulic wynika z faktu, że w znajdującym się w aktach sprawy projekcie budowlano - wykonawczym przyjęto jedną nazwę: przebudowa ulicy J., a ulica G. jest obecnie kontynuacją ulicy J.. Ze zgromadzonej dokumentacji jednoznacznie wynika, że przedmiotem analizy był właściwy odcinek drogi od km 0+664.49 do km 1+085.10, działki [...], [...],[...] i [...]. Stwierdzenie to Kolegium prawidłowo przyjęło na podstawie projektu budowlano-wykonawczego z dnia 21 sierpnia 2009 r. - strona 2 pkt 3, str. 5 pkt 4.2, kopii mapy zasadniczej, pisma Wójta Gminy C. z dnia 24 września 2013 r. Nazwa ulicy nie budzi również wątpliwości w świetle wskazanej w dokumentach nazwy ulicy. Zastrzeżeń Sądu nie wzbudził także sposób oszacowania wzrostu wartości działki nr [...], dokonany przez rzeczoznawcę w operatach szacunkowych (odrębnych dla stanu sprzed budowy drogi oraz po stworzeniu warunków do korzystania z niej – obu z data 2 grudnia 2011 r.) i ustalone w ten sposób wartości. W opinii Sądu organ II instancji prawidłowo uznał, że operat zawiera prawem wymagane elementy treści, w szczególności: przedmiot, zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne opracowania, podstawy materialno-prawne opracowania operatu, opis stanu nieruchomości (stanu prawnego, technicznego i użytkowego), wskazanie przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, metodykę wyceny, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości, przedstawienie wyników końcowych i podsumowanie. Operat nie zawiera niejasności, braków i pomyłek rachunkowych. Określając wartość nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 Rozporządzenia). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 Rozporządzenia). W rozpatrywanym przypadku w operacie wykazano zasady doboru nieruchomości "podobnych" przyjętych do celów porównawczych. Obszar rynku określono jako: wieś R.. Rzeczoznawca podał, iż dla celów wyceny zgromadzono informacje o transakcjach nieruchomościami przeznaczonymi na podobne cele. Ustalono, że były zawierane transakcje obrotu podobnymi nieruchomościami na tym rynku. Ceny analizowanych nieruchomości gruntowych na badanym rynku lokalnym wahały się w granicach od 48,00 zł do 113,95 zł za 1 m2 , przy czym w odniesieniu do cen ustalanych po wybudowaniu drogi rzeczoznawca podał, że ceny powyżej 70 zł/ m2 nie były cenami rynkowymi i nie miały tendencji wzrostowej. Na podstawie analiz własnych przeprowadzonych na podstawie transakcji kupna-sprzedaży oraz preferencji potencjalnych nabywców rzeczoznawca przyjął, że cena rynkowa tego typu nieruchomości na runku lokalnym kształtowana jest przez takie czynniki, jak: lokalizacja szczegółowa, potencjalna dostępność do energii elektrycznej i wodociągu, powierzchnia gruntu (przed wybudowanie drogi). Z uwagi na brak dostatecznej liczby danych rynkowych podobnych nieruchomości odstąpiono, zgodnie z standardem rzeczoznawców zawodowych nr III-7 pkt 2. 15c od analitycznego sposobu określenia wag cech rynkowych. Poszczególne wagi cech decydujących o cenie rynkowej określono na podstawie analizy wpływu danej cechy na cenę w obrębie badanego rynku i przyjęto co do lokalizacji szczegółowej przed wybudowaniem drogi: 0%, co do powierzchni gruntu 70%, co do dostępu do mediów 30%, natomiast po wybudowaniu drogi odpowiednio: 60%, 30% i 10%. Z wybranych do analizy transakcji nieruchomościami rzeczoznawca przyjął do porównania transakcje 3 nieruchomościami z tej samej miejscowości (R.), która stanowi obszar rynku właściwego, o zbliżonej powierzchni (dla wyceny wartości przed stworzenie warunków do korzystania z drogi: 1004 m2, 916 m2 i 939 m2, po stworzeniu tych warunków: 853 m2, 850 m2, 1290 m2) do wycenianej (903 m2), tej samej formie własności, jednakowej funkcji w planie zagospodarowania oraz dostępu do takich samych mediów (sieć energetyczna, wodociągowa, kanalizacyjna). Rzeczoznawca podał, że transakcje te miały miejsce w 2010 r. Rzeczoznawca przedstawił następnie sposób obliczenia ustalonej opłaty adiacenckiej. Na podstawie tych wyliczeń rzeczoznawca stwierdził wzrost wartości wycenianej działki nr [...], jak nastąpiła w związku z wybudowaną drogą. Przedmiotowy operat szacunkowy został przyjęty bez zastrzeżeń przez organy administracji obu instancji, co zdaniem Sądu było prawidłowe. Biegły w sposób szczegółowy i przekonujący wyjaśnił motywy którymi kierował się dobierając do porównania działki, przy czym zważywszy, że nieruchomości te zlokalizowane są w sąsiedztwie wycenianej działki, przyjęty sposób wyceny należy uznać za dający rzeczywisty obraz sytuacji na rynku obrotu nieruchomościami na rynku właściwym. Z tej przyczyny nie można podzielić argumentacji przyjętej w skardze, iż w procesie wyceny powinna zostać uwzględniona obwodnica C., która zdaniem skarżącego przebiega w niedalekiej odległości od działki. Ograniczenie rynku właściwego do miejscowości R. sprawia, że argument ten jest chybiony. Wpływ ten odnosi się bowiem do wszystkich nieruchomości leżących w obrębie tej miejscowości. Co do zasady, w każdym operacie szacunkowym, w którym zastosowano podejście porównawcze, porównywane nieruchomości w mniejszym lub w większym stopniu będą się różniły. Zadaniem autora operatu szacunkowego jest natomiast przekonujące wyjaśnienie kryteriów porównywanych nieruchomości oraz wykazanie, że ujęto w operacie możliwie najbardziej podobne do siebie nieruchomości. W niniejszym postępowaniu wymogi te zostały spełnione, a zawarte w operacie szacunkowym ustalenia i oceny, są logiczne i przekonujące. Sąd nie podzielił również argumentacji skargi, iż w procesie wyceny nieruchomości rzeczoznawca powinien uwzględnić rodzaj nawierzchni spornej drogi. Skarżący podnoszą, że w tym przypadku droga wyłożona jest kostką brukową, co ich zdaniem ma znaczenie. Skarżący podnieśli, że "droga z kostki brukowej nie powoduje podwyższenia wartości nieruchomości w taki sam sposób, jak tradycyjna droga asfaltowa". W opinii Sądu argumentacji tej nie sposób podzielić, co do zasady, jak również w świetle przepisów regulujących zasady wyceny, w tym wyżej powołane standardy. Zważyć należy, że w postępowaniu odwoławczym badana była decyzja Wójta Gminy C., którą ustalono opłatę adiacencką, a podstawą jej ustalenia był operat szacunkowy datowany na dzień 2 grudnia 2011 r. Zaskarżona decyzja wydana została w dniu 30 października 2013 r., a więc po upływie dwóch lat od decyzji wydanej przez organ I instancji, co wymagało aktualizacji operatu. Co do zasady wniesienie odwołania powoduje przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem l instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ l instancji, organ odwoławczy może także z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi; że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 kpa. W świetle powyższego należy stwierdzić, że w rozpatrywanym przypadku w ramach postępowania wyjaśniającego organ l instancji zgromadził materiały dowodowe mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, lecz upływ czasu pomiędzy wydaniem decyzji Wójta, a ponownym rozpatrzeniem sprawy przez Kolegium, uzasadniało dokonanie oceny operatu szacunkowego w aspekcie jego aktualności. Oceny tej Kolegium dokonało, w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania dowodowego rzeczoznawca przedłożył klauzulę potwierdzającą aktualność operatu na dzień 27 września 2013 r. (k. 86 akt administracyjnych). W tych okolicznościach przedmiotowy operat uznać należało za kompletny i przydatny dla celu, dla jakiego został sporządzony. Jednocześnie dowód z tej opinii rzeczoznawcy majątkowego dopuszczony został z poszanowaniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 kpa. W opinii Sądu skarżący nie wykazali, iż zaistniały jakiekolwiek okoliczności uzasadniające ponowne ustalenie wartości działki nr [...] w związku z realizowaną inwestycją drogową. W świetle powyższych rozważań skarga jest nieuzasadniona. Kolegium prawidłowo oceniło, że w tym przypadku wystąpiły przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty adiacenckiej. Rozpatrując sprawę po raz drugi Kolegium wydało prawidłowe rozstrzygnięcie – utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. W zaskarżonej decyzji przeprowadzono wyczerpującą i prawidłową ocenę sprawy w kwestionowanym w skardze aspekcie. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu sprawy, uzasadniając jednocześnie swoje decyzje w zgodzie z art. 107 §1 k.p.a. Podnoszony zarzut nierównego traktowania właścicieli nieruchomości zlokalizowanych przy tej samej drodze oraz zamieszkujących różne osiedla, nie ma znaczenia dla sprawy i pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.