II SA/Po 87/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi S. B. – P. P.-H. "B." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] (znak: [...]), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącego kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r., znak [...], Wójt Gminy B. na podstawie art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) odmówił zmiany decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...], zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] października 2012 r., zmodyfikowanym następnie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r., S. B. zwrócił się o zmianę powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Skarżący wnosił bowiem o rozszerzenie terenu objętego inwestycją i jej oddziaływaniem o kolejne działki oraz o doprecyzowanie zapisów dotyczących wysokości turbin. Z uwagi na rozszerzenie obszaru inwestycji o działki nr [...] i [...] organ I instancji przesłał projekt decyzji Marszałkowi Województwa W., Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. – Inspektorat w K. oraz Staroście K. w celu uzyskania niezbędnych uzgodnień. Następnie organ I instancji wskazał, że decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], orzekł o zmianie decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Niemniej w wyniku odwołania decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...]. Rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji zwrócił się do inwestora oraz pozostałych stron postępowania o złożenie oświadczenia o wyrażeniu albo niewyrażeniu zgody na zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., polegającą na modyfikacji (1) zakresu działek objętych inwestycją oraz (2) wysokości całkowitej turbin. W zakreślonym terminie wpłynęła zgoda na zmianę tejże decyzji, wyrażona przez E. T. i I. T., oraz odmowa wyrażenia zgody, wyrażona przez A. R., J. O., R. i E. O., W. M., M. T., H. i M. M. oraz P. H. Tym samym brak jest zgody wszystkich stron na zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., co z kolei uniemożliwia zastosowanie art. 155 k.p.a. Pismem z dnia [...] października 2013 r. S. B. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2013 r. dokonano zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. została jednak następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2013 r., na którą S. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Ponadto skarżący wyjaśnił, że zakres proponowanych przez niego zmian dotyczy: (1) rozszerzenia terenu inwestycji o działki nr [...] i [...], obręb C., w Gminie B.; (2) zniesienia zapisu nakazującego wykonanie ogrodzenia każdej działki objętej inwestycją; oraz (3) wyjaśnienia zapisu dotyczącego parametru wysokości turbin, który jest zbyt ogólny. Rozszerzenie terenu inwestycji, w tych samych granicach obszaru potencjalnego oddziaływania na środowisko, spowodowane jest okolicznością, że śmigła dwóch planowanych turbin mogą zachodzić na przestrzeń powietrzną tych działek. Dlatego skarżący zawarł stosowne umowy z właścicielami tych działek i wniósł o zmianę w tym zakresie pierwotnej decyzji. Takie rozwiązanie nie pogarsza przy tym położenia przeciwników rozważanego przedsięwzięcia. Osoby te na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego nie wnosiły żadnych uwag i nie powinny teraz diametralnie zmieniać swojego poglądu. Zwłaszcza, że z omawianą inwestycją wiążą się znaczne nakłady finansowe. Skarżący zakwestionował poza tym także zapisy aktualnie obowiązującego planu miejscowego dotyczące wysokości urządzeń wykorzystywanych jako alternatywne źródła energii. Wspomniany zapis w planie miejscowym miał właśnie wpłynąć na zmianę decyzji stron dotychczasowego postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Ponadto skarżący zaznaczył, że znaczna część działek będących terenem inwestycji po jej realizacji będzie nadal wykorzystywana dla celów rolniczych, wobec czego ogrodzenie powinno być rozciągnięte jedynie wokół terenów bezpośrednio przyległych do masztów turbin wiatrowych. Jednocześnie uściślenia w ocenie skarżącego wymaga także kwestia wysokości turbiny. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) i art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiana decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, jest możliwa w świetle art. 155 k.p.a. jedynie w przypadku wyrażenia zgody na taką modyfikację przez wszystkie strony postępowania, niezależnie od zakresu proponowanych zmian. W niniejszej sprawie część osób legitymująca się przymiotem strony nie wyraziła zgody na zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dlatego modyfikacja tego rozstrzygnięcia w trybie art. 155 k.p.a. jest niemożliwa, wobec czego odwołanie z dnia [...] października 2013 r. nie zasługiwało na uwzględnienie. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. S. B., prowadzący P. P.-H. "B." w O. W., zaskarżył powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację, zawartą w odwołaniu z dnia [...] października 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych względów niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...], Wójt Gminy B. ustalił na rzecz S. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech turbin wiatrowych o mocy 2 MW każda oraz przyłącza elektroenergetycznego na terenie położonym w miejscowości C., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] i [...], obręb C. (k. 12-19 akt adm. organu I instancji). Następnie wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. S. B. zwrócił się o zmianę powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. (k. 1 i 4 akt adm. organu I instancji). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.). Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ja wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy przy tym podkreślić, że w świetle powołanego przepisu do zmiany decyzji pierwotnej niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania, a nie jedynie wnioskodawcy, który zainicjował pierwotne postępowanie administracyjne. Jednocześnie trzeba zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy należy do rozstrzygnięć, na mocy których strona nabyła określone prawo. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy co do zasady podzielić stanowisko organów administracji publicznej w zakresie, w jakim wskazywały one na brak podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. z uwagi na niewyrażenie stosownej zgody przez wszystkie strony pierwotnego postępowania administracyjnego. Wprawdzie może wydawać się, że krąg podmiotów, którym organy administracji publicznej przyznały przymiot strony, został ujęty zbyt szeroko, lecz nie zmienia to faktu, że J. O., będący właścicielem działki nr [...] (k. 114 akt adm. organu I instancji), oraz M. i H. M., będący właścicielami działki nr [...] (k. 111 akt adm. organu I instancji), niewątpliwie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji – mapa z dnia [...] kwietnia 2013 r. (k. 124 akt adm. organu I instancji). Osoby te w pismach z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie wyraziły zarazem zgody na zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. (k. 344 i 348 akt adm. organu I instancji). Tym samym w świetle art. 155 k.p.a. nie został również spełniony warunek konieczny wydania decyzji o zmianie decyzji pierwotnej. Niemniej należy podkreślić, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2013 r., znak [...] (k. 363-364 akt adm. organu I instancji), utrzymana następnie w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...] (k. nienumerowane akt adm. organu II instancji), została wydana w wyniku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] (k. 311-312 akt adm. organu I instancji), uchylającej decyzję nr [...] Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...] (k. 195-202 akt adm. organu I instancji), o zmianie decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Oznacza to, że podstawę wydania aktualnie kontrolowanych decyzji z dnia [...] września 2013 r. i [...] listopada 2013 r. stanowiła decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r. To ostatnie rozstrzygnięcie otworzyło bowiem drogę do wydania obecnie rozpatrywanych rozstrzygnięć. Należy mieć przy tym uwadze, że już w odwołaniu z dnia [...] października 2013 r. S. B. wskazywał na wniesienie skargi na powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (k. nienumerowane akt adm. organu II instancji). Tymczasem wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1005/13 (zob. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchylono zarówno wspomnianą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2013 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2013 r. Co więcej, powyższy wyrok stał się prawomocny w dniu 23 kwietnia 2014 r. Jak wynika z kolei z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że Sąd rozpatrujący aktualnie sprawę musi uwzględnić fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wymienionych w wyroku z dnia 6 marca 2014 r. Konsekwentnie zatem należy uznać, że skoro decyzja z dnia [...] lipca 2013 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. została skutecznie uchylone, to wraz z nimi odpadła również podstawa do wydania obecnie kontrolowanych decyzji z dnia [...] września 2013 r. i [...] listopada 2013 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pomiędzy wymienionymi decyzjami zachodzi ścisły związek formalnoprawny. Tym samym należy stwierdzić, że w wyniku wydania wyroku z dnia 6 marca 2014 r. zaktualizowała się podstawa do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję z dnia 18 listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Bralin z dnia 20 września 2013 r. z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. podstawę, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny wziąć pod uwagę fakt, że wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. wyeliminowane zostały z obrotu prawnego decyzje z dnia [...] czerwca 2013 r. i [...] lipca 2013 r. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o wykonalności zaskarżonej decyzji – na podstawie art. 152 cytowanej ustawy.