II SA/Po 871/24

Dnia 10 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy z połączonych skarg K. H. na postanowienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 października 2024 r., nr [...] (postępowanie [...] oraz [...]) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargi. Przedmiotem niniejszej sprawy są połączone skargi K. H. (ob. [...], zwanej dalej "skarżącą") na postanowienia Inne (zwanego dalej "Prezesem ZUS" lub "organem II instancji") z dnia 31 października 2024 r. nr: 1) [...] (postępowanie [...]) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Z. U. S. (zwanego dalej "ZUS" lub "organem I instancji") z dnia 3 sierpnia 2023 r. pod tożsamym numerem sprawy w przedmiocie uchylenia prawa skarżącej do świadczenia wychowawczego na córkę – M. K. – oraz; 2) [...] (postępowanie [...]) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji ZUS z dnia 16 sierpnia 2023 r. pod tożsamym numerem sprawy w przedmiocie uchylenia prawa skarżącej do świadczenia wychowawczego na syna – M. K.. Zaskarżone postanowienia zostały podjęte w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie powołane poniżej orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: bazy CBOSA, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Skarżąca posiadała przyznane świadczenia wychowawcze na dwójkę jej dzieci. Przyznane były na okres 01.06.2023-31.05.2024. Świadczenia te zostały przyznane na mocy informacji ZUS z dnia 27 marca 2023 r. Dnia 5 lipca 2023 r. wypłata tych świadczeń została wstrzymana, ponieważ ZUS odnotował wyjazd z kraju ww. dzieci w dniu 30 czerwca 2023 r. Decyzją z dnia 3 sierpnia 2023 r., nr [...] (postępowanie [...]), ZUS uchylił prawo skarżącej do świadczenia wychowawczego przyznane na córkę – M. K. – od dnia 1 lipca 2023 r. Decyzję tę doręczono skarżącej drogą elektroniczną w dniu 3 sierpnia 2023 r. Z kolei decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r., nr [...] (postępowanie [...], ZUS uchylił tożsame prawo skarżącej w odniesieniu do syna – M. K.. Tę decyzję doręczono skarżącej w dniu 16 sierpnia 2023 r., również drogą elektroniczną. Dnia 21 września 2023 r. skarżąca zawiadomiła ZUS o tym, że w rejestrze Straży Granicznej występują błędy.. Skarżąca powróciła do kraju ze swoimi dziećmi po 28 dniach od wyjazdu. Do pisma dołączyła odpisy swoich pism o sprostowanie danych w rejestrze oraz wiadomości mailowe. Dnia 11 czerwca 2024 r. skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji. Skarżąca opisała w odwołaniu okoliczności, jakie stały się zarzewiem nieporozumienia wynikłego w kontakcie ze Strażą Graniczną. W kolejnym piśmie z dnia 26 czerwca 2024 r. skarżąca powiadomiła, że błędy w rejestrze Straży Granicznej zostały wyjaśnione. Ujawniono, że status uchodźców został wpisany do rejestru w sierpniu 2023 r. Dlatego też ZUS powinien wypłacić zaległe świadczenia. Postanowieniami z dnia 31 października 2024 r., nr odpowiednio [...] (postępowanie [...] oraz [...] (postępowanie [...]), Prezes ZUS stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołań wobec obydwóch decyzji organu I instancji. W uzasadnieniach do tych postanowień Prezes ZUS podniósł, że w decyzjach organu I instancji widniało pouczenie o prawidłowej treści, tj. prawo do wniesienia odwołań do decyzji ZUS przysługiwało w terminie 14 dni od dnia doręczenia tych decyzji. W odniesieniu do M. K., decyzja ZUS została doręczona skarżącej w dniu 3 sierpnia 2023 r., a w odniesieniu do M. K. – 16 sierpnia 2023 r. Odwołania od tych decyzji zostało nadane przez skarżącą dopiero w dniu 11 czerwca 2024 r. Minęło zatem 10 miesięcy od wydania decyzji ZUS. Decyzje stały się ostateczne. Skarżąca, działająca samodzielnie, wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując postanowienia organu II instancji. Skargi zostały zarejestrowane pod sygn. akt II SA/Po 871/24 oraz II SA/Po 872/24. Podniesiono zarzut naruszenia art. 134 w związku z art. 129 § 2 i art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji, gdy postępowanie zostało wznowione. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Prezes ZUS stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, podczas gdy w piśmie z dnia 26 września 2024 r. wspomniał o zakończeniu postępowania wyjaśniającego po wznowieniu. Toczyły się bowiem sprawy o wyjaśnienie statusu dzieci po powrocie do kraju. W odpowiedziach na ww. skargi Prezes ZUS, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. M. S.-K. – wniósł o ich oddalenie, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Organ II instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie doszło do wznowienia postępowania administracyjnego, ponieważ musiałoby zapaść w tej sprawie postanowienie, wydane na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Takie postanowienie nie zostało wydane, a na żadnym etapie sprawy nie wskazano woli na wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2025 r. o sygn. akt II SA/Po 872/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawy wywołane ww. skargami do wspólnego rozpoznania i tak połączone sprawy są odtąd prowadzone pod wspólną sygn. akt – II SA/Po 871/24. Pismem z dnia 25 marca 2025 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – adw. D. G. – uzupełniła swoje stanowisko po zapoznaniu się z odpowiedziami na skargi. Skarżąca nie zgadza się z przedstawioną argumentacją. Skoro Prezes ZUS wspomniał o wznowieniu postępowania, to musiało istotnie do tego dojść. Na każdym etapie postępowania skarżąca współpracowała z organem rentownym, przedstawiając kolejne pisma ze Staży Granicznej. Skarżąca uważa, że działając na etapie postępowania administracyjnego samodzielnie, bez należytego pouczenia, jej odwołanie powinno być potraktowane jako złożone wespół z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie". Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, które zakończyło postępowanie administracyjne. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 12 marca 2025 r., Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 10 kwietnia 2025 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę postanowień kończących postępowanie administracyjne, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, mających wpływ na wynik sprawy, choćby strona skarżąca nie podniosła ich w skardze. Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem postanowienia Prezesa ZUS stwierdzające uchybienie terminom do wniesienia odwołań od decyzji ZUS w przedmiocie pozbawienia skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dwójkę jej dzieci. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżone postanowienia odpowiadają prawu. Stwierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) jest zaskarżalność orzeczeń organu administracji publicznej. W rzeczy samej, dochodzi do dwukrotnego rozpoznania sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej – w postępowaniu rozpoznawczym oraz w postępowaniu odwoławczym. Prawo do skorzystania z tej instytucji nie jest nieograniczone, ponieważ ustawodawca dąży do zapewnienia konstytucyjnej wartości, jaką jest pewność obrotu prawnego. Z tego też względu prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji organów wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP) jest ograniczone czasowo. Kodeks postępowania administracyjnego rozwija ww. regulację konstytucyjną i stanowi o konkretnych rozwiązaniach zagadnienia zaskarżalności decyzji administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia albo ogłoszenia. Wskazany termin ma charakter procesowy oczywiście, ale przede wszystkim ustawowy. To oznacza, że nie podlega on wydłużeniu, ani skróceniu. Może podlegać on przywróceniu, o czym Sąd jeszcze wspomni poniżej. Jeżeli strona postępowania administracyjnego dochowa 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., wówczas dojdzie do skutecznego zainicjowania administracyjnego postępowania odwoławczego i organ odwoławczy powinien rozpoznać odwołanie merytorycznie. Jeżeli natomiast odwołanie zostanie wniesione do organu odwoławczego, ale z uchybieniem terminu wskazanego w powyższym przepisie, to musi znaleźć zastosowanie art. 134 k.p.a. – organ odwoławczy musi stwierdzić niedopuszczalność odwołania, a także uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpoznanie odwołania pomimo uchybienia terminu do jego wniesienia oznacza rażące naruszenie przepisów prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji organu odwoławczego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Po 519/24). Odwołanie wniesione po upływie terminu może mimo to zostać rozpoznane, ale wyłącznie po uprzednim przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Wymaga to jednak złożenia odpowiedniego wniosku, który będzie kumulatywnie spełniać wymagania wskazane w art. 58 k.p.a. Spełnienie tychże wymagań jest bardzo rygorystyczne, gdyż instytucja przywrócenia terminu jest wyjątkiem od terminowości warunkującej skuteczność dokonanych czynności procesowych. Złożenia wniosku o przywrócenie terminu nie można zatem "dorozumiewać". Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny: "Nie jest możliwe przywrócenie terminu z urzędu - bez złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Przywrócenie terminu z uwagi na to, że oparte jest na zasadzie skargowości, implikuje konieczność złożenia stosownego wniosku przez zainteresowanego. Przepisom k.p.a. nie jest znany przypadek milczącego czy też dorozumianego wniosku o przywrócenia terminu. Istotne jest również, że wniosek o przywrócenie terminu strona może złożyć tylko wówczas, gdy zgadza się, że tego terminu nie dochowała." (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 470/22). Złożenie wniosku o przywrócenie terminu musi być faktem bezspornym, wynikającym wprost z jego treści. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać w pierwszej kolejności na kwestie niesporne. Obydwie decyzje ZUS zawierały prawidłowe pouczenia o prawie skarżącej do wniesienia odwołań od każdej z nich. Pouczenia prawidłowo wskazywały tryb i termin do wniesienia odwołań. Decyzje te zostały skutecznie doręczone skarżącej odpowiednio w dniu 3 i 16 sierpnia 2023 r. Uwzględniając metodykę obliczania terminów procesowych, a także mając na uwadze przepis art. 129 § 2 k.p.a., odwołania od ww. decyzji ZUS powinny wpłynąć odpowiednio do dnia 17 i 30 sierpnia 2023 r. W niniejszej sprawie odwołania wpłynęły do ZUS w dniu 11 czerwca 2024 r., co także jest niesporne. Upłynęło niemal 10 miesięcy od momentu, w którym odwołania można było wnieść. Te, które wniosła skarżąca, oczywiście są wniesione po upływie obydwóch terminów. Należy następnie zastanowić się nad korespondencją kierowaną przez skarżącą do ZUS. Dnia 21 września 2023 r., a więc po upływie terminu do wniesienia odwołania od pierwszej decyzji ZUS, skarżąca zawiadamia, że w rejestrze Straży Granicznej występują błędy co do daty wjazdu jej oraz jej dzieci To pismo tylko informuje o stanie rzeczy, ale nie jest ono odwołaniem, bowiem nie wyrażało ono niezadowolenia z zapadłej decyzji. Następne pismo to odwołania datowane na 11 czerwca 2024 r. W tych pismach udaje się odczytać niezadowolenie z zapadłych decyzji. Ostatnie pismo jest z dnia 26 czerwca 2024 r. Skarżąca poinformowała w nim, że Straż Graniczna poprawiła dane zawarte w rejestrze. W żadnym z tych pism nie da się odczytać zamiaru wnioskowania o przywrócenie terminów do wniesienia odwołań, a istnienia takiego wniosku, zgodnie z przytoczonym powyżej poglądem Sądu Kasacyjnego, nie można domniemywać. Uznać zatem należało, że skarżąca uchybiła terminom do wniesienia odwołań od decyzji ZUS, a wniosek o przywrócenie tych terminów nigdy nie został złożony. To zaś prowadzi do jedynej możliwej konstatacji, że postanowienia Prezesa ZUS w pełni odpowiadają prawu. Odnosząc się do zarzutów skargi i jej samej, a także późniejszej argumentacji skarżącej, należy stwierdzić, że nie ma żadnych podstaw do uchylenia postanowień Prezesa ZUS. Nie doszło do naruszenia art. 134 w związku z art. 129 § 2 i art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., gdyż nie doszło do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd przyznaje, że ZUS użył bardzo niefortunnego określenia, bowiem nawiązał w sposób nieuprawniony do innej instytucji postępowania administracyjnego. Taki zabieg słowny nie może natomiast prowadzić do uznania, iż faktycznie doszło do wznowienia postępowania. Instytucja ta bierze swój początek wraz z wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., o czym zasadnie podniesiono w odpowiedziach na skargi. Należy tutaj dodać, że tylko postanowienie wydane w trybie art. 149 § 1 k.p.a. daje podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (zob. art. 149 § 2 k.p.a.). Bez wydania tego postanowienia, nie ma mowy o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. "Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje z datą wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Dopiero z tą datą aktualizuje się obowiązek organu powiadomienia wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu." (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 194/24). Wszelkie wyjaśnienia dotyczące powrotu skarżącej wraz z jej dziećmi do kraju nie miały wpływu na postępowanie administracyjne. Zarzut postawiony w skardze jest zatem oczywiście chybiony. Również w replice do odpowiedzi na skargi nie zawarto uzasadnionych argumentów na rzecz zasadności uchylenia zaskarżonych postanowień Prezesa ZUS. Obiektywnie nie doszło do wznowienia postępowań administracyjnych, bowiem nie zostały wydane postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. Współpraca skarżącej ze służbami granicznymi ma się nijak do zapadłych prawomocnych decyzji ZUS. Wbrew temu co twierdzi skarżąca, była ona informowana o wszystkich okolicznościach sprawy. Została także prawidłowo pouczona o warunkach wniesienia odwołań od decyzji organu I instancji. Tak jak zostało to już podniesione poprzednio, nie można domniemywać faktu złożenia wniosku o przywrócenie terminów do wniesienia odwołań. Musi on, chociaż zawarty w odwołaniach, wysławiać pragnienie przywrócenia terminu. Zasada skargowości w ramach tej instytucji nie może być samowolnie odczytywana przez organ administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o oczywistej niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., nie znaleziono żadnych przesłanek skutkujących uchyleniem zaskarżonych postanowień Prezesa ZUS. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił obydwie skargi, o czym orzeczono w sentencji wyroku.