II OSK 470/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1762/21 w sprawie ze skargi P. S.A. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. S.A. w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę: 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1762/21, po rozpoznaniu skargi P. S.A. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. znak: KOC/2446/Ar/21 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania: uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz P. S.A. w P. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją nr 71/B/2021 z dnia 26 lutego 2021 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu Stacji Paliw Płynnych P. S.A. z myjnią samochodową automatyczną i ręczną oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowania terenu na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Przesyłka z powyższą decyzją, skierowana do pełnomocnika wnioskodawcy, została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 8 marca 2021 r., awizowano ją po raz pierwszy w dniu 10 marca 2021 r., po raz drugi - w dniu 18 marca 2021 r., a w dniu 25 marca 2021 r., wobec niepodjęcia w terminie, została zwrócona nadawcy. Przedmiotowa decyzja została jednak osobiście odebrana przez pełnomocnika wnioskodawcy w dniu 1 kwietnia 2021 r. Pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r., nadanym tego samego dnia w urzędzie pocztowym, P. S.A. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Pismem z dnia 11 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie poinformowało pełnomocnika odwołującej się spółki, że odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), a nadto, stosownie do art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), wyznaczyło odwołującej 30-dniowy termin - liczony od dnia doręczenia owego pisma - na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W odpowiedzi na to pismo, pełnomocnik spółki złożył datowane na dzień 14 maja 2021 r. pismo o następującej treści: "Wyjaśniam, że w dniach 17-26.03.2021 przebywałam na kwarantannie spowodowanej zakażeniem COVID-19, co spowodowało brak możliwości odebrania korespondencji. Po zakończeniu kwarantanny pismo zostało odebrane 01.04.2021 po uprzedniej informacji o powrocie pisma do Urzędu Dzielnicy [...] w dniu 31.04.2021. Termin 14-dniowcgo terminu odwołania liczony został od dnia powrotu pisma do Urzędu Dzielnicy [...] i był to 14.04.2021, czyli dzień nadania odwołania w urzędzie pocztowym". Ponadto, przy piśmie z dnia 25 maja 2021 r. pełnomocnik przedłożył zaświadczenia o odbywanej kwarantannie lub izolacji przez wszystkich pracowników O., którzy posiadają upoważnienia do odebrania korespondencji. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r., znak: KOC/2446/Ar/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że do dnia wydania powyższego postanowienia nie wpłynął wniosek o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego odwołania. W świetle przedstawionych okoliczności przedmiotowa decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi spółki A.P. w dniu 23 marca 2021 r. (doręczenie zastępcze pisma na podstawie art. 44 § 4 k.p.a.). W niniejszej sprawie bieg terminu do złożenia odwołania przez spółkę, reprezentowaną przez A.P., rozpoczął się zatem z dniem 23 marca 2021 r. i upłynął w dniu 6 kwietnia 2021 r. Powyższe oznacza, że przedmiotowe odwołanie, nadane w urzędzie pocztowym w dniu 14 kwietnia 2021 r., złożone zostało po upływie terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka P. S.A. z siedzibą w P. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że rację ma strona skarżąca, że okoliczności sprawy, zbieżność czasowa i kontekst pism pełnomocnika spółki wskazywał, że strona, uzasadniając brak swojej winy w uchybieniu terminowi, starała się doprowadzić do jego przywrócenia. Pisma z dnia 14 i 25 maja 2021 r. zostały sporządzone przez osobę, która nie była profesjonalnym pełnomocnikiem i organ, mając wątpliwości co do treści żądania, mógł wezwać tego pełnomocnika do sprecyzowania czy w związku z treścią tych pism i ich złożeniem w odpowiedzi na pismo organu z dnia 11 maja 2021 r. strona składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ, wzywając skarżącą spółkę - pismem z dnia 20 maja 2021 r. - do wykazania czy A.P. przebywała w dniach 17-26 marca 2021 r. na kwarantannie oraz że nie było możliwe odebranie korespondencji przez inną osobę, podjął nawet czynności zmierzające do wyjaśnienia przyczyn uchybienia przedmiotowego terminu, co mogłoby sugerować, że ustala okoliczności uzasadniające jego przywrócenie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 134 k.p.a. poprzez przedwczesne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji, gdy nie został rozpoznany wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien rozpoznać wniosek strony z 14 maja 2021 r., uzupełniony pismem z dnia 25 maja 2021 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając wydanie powyższego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 58 § 1 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że możliwe jest przywrócenie terminu do złożenia odwołania z urzędu, bez prośby zainteresowanego, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że nie jest możliwe stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania w sytuacji, gdy wnoszący odwołanie po terminie nie wystąpił z prośbą o przywrócenie owego terminu. Mając powyższe na uwadze skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ze względu na to, że istota przedmiotowej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a rzeczone postanowienie nie narusza prawa, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie Kolegium wniosło także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w szczególności zwrotu kwoty wpisu od niniejszej skargi, a także rozpoznanie niniejszej skargi na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. z siedzibą w P. wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie, wnosząc tym samym o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. W sprawie jest oczywiste, że doszło do złożenia odwołania z naruszeniem ustawowego terminu. Nie ma również wątpliwości, że pełnomocnik P. S.A. oraz pracownicy jego biura projektowego, w tym czasie gdy korespondencja zawierająca decyzję organu I instancji była awizowana, przebywali na izolacji oraz w kwarantannie w związku z COVID-19. Nie budzi wątpliwości również zachowanie organu, który zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poinformował stronę, że doszło do wniesienia odwołania z naruszeniem terminu i w związku z tym strona ma prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na to pismo strona kwestionuje zasadność stanowiska organu co do stwierdzenia naruszenia ustawowego terminu do wniesienia odwołania oraz wskazuje, że odwołanie złożyła w czternastym dniu po otrzymaniu odpisu decyzji organu I instancji. Brak jest jednak wprost wniosku o przywrócenie terminu. Przepis art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy o COVID-19, nie przewiduje innych przesłanek przywrócenia terminu, niż przewidziane w przepisach k.p.a., wprowadza jedynie dodatkowy tryb zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wydłuża - z siedmiu do trzydziestu dni - termin do złożenia prośby o jego przywrócenie. Wskazuje się, że pomimo, iż z przepisu art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 k.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy k.p.a. Przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie funkcjonuje samodzielnie i nie może stanowić wyłącznej podstawy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Przepis art. 15 zzzzzn2 ww. ustawy formułuje obowiązek organu w zakresie poinformowania o uchybieniu i możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, ale samo rozpoznanie wniosku odbywa się w oparciu o przesłanki określające podstawę do przywrócenia terminu określone w art. 58 k.p.a. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie natomiast do treści art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W świetle powołanych przepisów nie powinno budzić wątpliwości, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić tylko na żądanie strony. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym wymaga to złożenia stosownego podania (prośby) inicjującego odrębne postępowanie w sprawie przywrócenia terminu. Oświadczenie woli strony zainteresowanej (wnoszącej o przywrócenie terminu) musi być sformułowane w sposób wyraźny, a pismo takie powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Z kolei obowiązek wyjaśnienia przez organ odwoławczy, czy skarżąca zamierzała wystąpić o przywrócenie terminu, stoi w sprzeczności ze szczegółową regulacją określoną w art. 58 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1203/ 21, LEX nr 3349064). Należy zauważyć, że nie jest możliwe przywrócenie terminu z urzędu - bez złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 4/19, LEX nr 3287653). Przywrócenie terminu z uwagi na to, że oparte jest na zasadzie skargowości, implikuje konieczność złożenia stosownego wniosku przez zainteresowanego. Przepisom k.p.a. nie jest znany przypadek milczącego czy też dorozumianego wniosku o przywrócenia terminu (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1739/21, LEX nr 3259251). Istotne jest również, że wniosek o przywrócenie terminu strona może złożyć tylko wówczas, gdy zgadza się, że tego terminu nie dochowała (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3293/17, LEX nr 2552761). W rozpoznawanej sprawie jak wynika z treści pisma strony z dnia 14 maja 2021 r. stanowiącej odpowiedź na zawiadomienie organu o wniesieniu odwołania z naruszeniem ustawowego terminu, strona wskazała przyczyny nieodebrania pisma zawierającego decyzję organu I instancji, jednocześnie wskazała, że dochowała ustawowego terminu do wniesienia odwołania, powołując w tym zakresie daty od których liczony powinien być termin do jego wniesienia. Zatem nie tylko nie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ale również kwestionowała sam fakt naruszenia ustawowego terminu w tym zakresie. Nie do zaakceptowania jest stanowisko Sądu I instancji, że z okoliczności oraz sekwencji zdarzeń należało przyjąć, że intencją strony było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a organ mając wątpliwości co do treści żądania nie podjął próby doprecyzowania stanowiska strony. Nie można bowiem podzielić poglądu, zgodnie z którym organ administracji w drodze interpretacji treści oświadczenia skarżącej zawartego w odwołaniu powinien przyjąć, że jest to wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i zbadać czy strona uchybiła terminowi bez swojej winy. Nawet gdyby przyjąć, że celem strony było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wniosek taki powinien wynikać wprost z pisma (podania lub odwołania), a nie być ustalany przez organ w procesie interpretacji oświadczenia zawartego we wniosku. Podnieść należy, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż organ nie może działać w sprawie przywrócenia terminu z urzędu. Należy zatem stwierdzić, że ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być zatem podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Świadczenie woli zainteresowanego (wnoszącego wiosek o przywrócenie terminu) musi być sformułowane w sposób wyraźny. Z kolei nakładanie obowiązku wyjaśniania przez organ odwoławczy, jaka była intencja skarżącej i czy zamierzała wystąpić o przywrócenie terminu, stoi w sprzeczności ze szczegółową regulacją określoną w art. 58 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3209/17, LEX nr 2542710 oraz wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2929/17, LEX nr 2467380, wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1299/17 ). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia pozostaje również podnoszona przez Sąd I instancji okoliczność, że pełnomocnikiem strony nie była osoba posiadająca wykształcenie prawnicze. Przyjąć należy bowiem, że stan świadomości prawnej pełnomocnika nie może być poczytywany jako przeszkoda, uniemożliwiająca złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.