II OSK 2929/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 59/17 w sprawie ze skargi V. T. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce znaku zaskarżonego postanowienia: [...] wpisuje: [...]; 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 59/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi V. T. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1) i zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz V. T kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił V. T. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 8 sierpnia 2016 r. Pełnomocnik skarżącego w dniu 22 września 2016 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2016 r. Organ wskazał, że stosownie do art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) odwołanie wnosi się w terminie 14 dnia od dnia doręczenia decyzji stronie. Decyzja z dnia [...] lipca 2016 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 8 sierpnia 2016 r., tym samym termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 22 sierpnia 2016 r. Odwołanie zostało wniesione w dniu 22 września 2016 r., a zatem z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Skarżący nie występował z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie V. T. zarzucił organowi naruszenie art. 134 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący podniósł, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców błędnie przyjął, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie zostało nadane listem poleconym w dniu 22 sierpnia 2016 r. w agencji pocztowej Poczty Polskiej w W. Prawdopodobnie z powodu błędu operatora pocztowego przesyłka polecona zawierająca odwołanie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 21 września 2016 r. zamiast Wojewodzie Mazowieckiemu. Z tej przyczyny skarżący ponownie wniósł odwołanie osobiście w siedzibie Wojewody Mazowieckiego w dniu 22 września 2016 r. Fakt ten został całkowicie pominięty przez organ, pomimo że pełnomocnik skarżącego złożył pismo wyjaśniające w tej kwestii. W ocenie skarżącego należało w tej sytuacji przyjąć, że odwołanie zostało nadane wniesione prawidłowo z zachowaniem ustawowego 14-dniowego terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wskazując, że skarżący nie wnosił o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił i uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd wskazał, że skarżący w toku postępowania administracyjnego w piśmie z dnia 22 września 2016 r. wyjaśnił okoliczności związane ze złożeniem odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2016 r., przedstawiając potwierdzenie nadania odwołania w polskiej placówce pocztowej w dniu 22 sierpnia 2016 r. i ponownie składając odwołanie w dniu 22 września 2016 r. W ocenie Sądu prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wymagało dokonania w pełnym zakresie oceny materiału dowodowego, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a przede wszystkim wnikliwej oceny treści pisma z dnia 22 września 2016 r. Zdaniem Sądu analiza tego pisma, której nie dokonał organ odwoławczy, wskazuje, że pismo to, jakkolwiek nie zostało oznaczone jako wniosek (prośba) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w istocie stanowi taki wniosek. Skarżący w przedmiotowym piśmie wskazał bowiem na przyczyny uchybienia terminu (błąd operatora pocztowego i zwrot nadanej w polskiej placówce pocztowej przesyłki zawierającej odwołanie), a także na brak winy skarżącego w tym zakresie (skarżący nadał przesyłkę w terminie w dniu 22 sierpnia 2016 r.). Jednocześnie skarżący załączył do tego pisma potwierdzenie nadania, z którego wynika, że przesyłka polecona została nadana w dniu 22 sierpnia 2016 r. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do wyjaśnień skarżącego zawartych w tym piśmie i z góry przyjął, że skarżący nie występował z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Taki sposób załatwienia sprawy Sąd uznał za nieprawidłowy, gdyż dopiero po wyjaśnieniu treści pisma z dnia 22 września 2016 r. i po rozpatrzeniu zawartego w nim wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania możliwe było rozstrzygnięcie sprawy. Sąd stwierdził, że jeżeli wraz z odwołaniem wniesiono wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien rozpoznać ten wniosek a stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego było przedwczesne. Sąd podkreślił, że nie ma podstaw do twierdzenia, że odwołanie zostało wniesione w terminie w dniu 22 sierpnia 2016 r., albowiem takie odwołanie (wniesione w dniu 22 sierpnia 2016 r.) nie dotarło do organu, a według twierdzeń skarżącego przesyłka zawierająca to odwołanie została przesłana z powrotem na adres skarżącego. Skarżący nie wskazywał, że składał w tym zakresie reklamację na poczcie. Sąd zwrócił także uwagę, że okoliczność, że przywrócenie terminu może nastąpić jedynie na wniosek strony, nie wyłącza obowiązków organu, wynikających z art. 8 i art. 9 k.p.a., informowania stron o obowiązującym stanie prawnym i ewentualnej celowości doprecyzowania treści żądania (wniosku) zawartego w piśmie z dnia 22 września 2016 r. w celu załatwienia sprawy w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie stron do organów administracji publicznej oraz ustalenia ich praw stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. Wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności rozpozna wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem ww. przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia w zakresie zawartego w wyroku wskazania co do dalszego postępowania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ nie zgodził się z oceną Sądu, że nie dokonał analizy pisma z dnia 22 września 2016 r. Podkreślił, że zapoznał się z jego treścią i stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że V. T. nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Podkreślił, że organ administracji publicznej może działać w sprawie przywrócenia terminu jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego, a nie z urzędu. W ocenie organu treść pisma z dnia 22 września 2016 r. może świadczyć o stanie świadomości złożenia przez pełnomocnika strony odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego po terminie, lecz nie zawiera żadnego żądania. Zdaniem organu przedmiotowe pismo nie jest wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, lecz jest w istocie jedynie relacją dotyczącą okoliczności złożenia przez pełnomocnika strony odwołania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji dopuścił się nadinterpretacji treści pisma z dnia 22 września 2016 r., której konsekwencją było sformułowanie nieuprawnionych zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem organu w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a., bowiem organ nie ma obowiązku pouczania strony o możliwości przywrócenia terminu w sytuacji, gdy strona nie zwraca się do organu o udzielenie informacji w tym zakresie. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji uznając pismo z dnia 22 września 2016 r. za wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i zalecając organowi rozpatrzenie tego wniosku nie powołał się na jakiekolwiek dotychczasowe orzeczenia sądów administracyjnych, w których wskazano by na konieczność uznania pisma zainteresowanego niezawierającego wyraźnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania za taki właśnie wniosek. Wskazał, że na tę właśnie kwestię organ powoływał się w odpowiedzi na skargę. Podniósł ponadto, że o wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia wyroku świadczy fakt, że nakazując organowi rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Sąd w innym miejscu uzasadnienia, w kontekście zarzutu naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a., wskazał na ewentualną celowość doprecyzowania przez organ żądania (wniosku) zawartego w piśmie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że jej zarzuty są częściowo usprawiedliwione jednakże podlega ona oddaleniu albowiem mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu. Nie można odmówić słuszności twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, co do tego, że co najmniej przedwcześnie Sąd wojewódzki uznał, że pismo z dnia 22 września 2016 r. należało potraktować jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Złożenie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej ma na celu ochronę przed negatywnymi skutkami uchybienia terminowi do jej podjęcia. A zatem podstawowym warunkiem dopuszczalności jego złożenia jest ustalenie, że strona, która składa taki wniosek uchybiła terminowi dokonania danej czynności. W przeciwnym razie wniosek należałoby uznać za bezprzedmiotowy. Tymczasem analiza pisma z 22 września 2016 r. wskazuje, że strona zaprzecza ażeby uchybiła terminowi do złożenia odwołania. Skarżący podał, że nadał odwołanie w dniu 22 sierpnia 2016 r. w polskiej placówce pocztowej, a zatem w ostatnim dniu terminu do jego złożenia (decyzja organu pierwszej instancji została doręczona 8 sierpnia 2016 r.). Dalej pełnomocnik odwołującego się podała, że zamiast do organu administracji przesyłka została doręczona na jej adres korespondencyjny. Do pisma doręczony zostało dowód nadania przez nią przesyłki do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego. W takiej sytuacji obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę było w pierwszej kolejności ustalenie czy strona dopełniła obowiązku zachowania terminu do złożenia odwołania. Skoro zatem strona dołączyła dowód nadania przesyłki do Wojewody Mazowieckiego (organu pierwszej instancji) to rzeczą organu odwoławczego ustalenie, jakie były losy nadanego dnia 22 sierpnia 2016 r. pisma. Jeśliby bowiem przyjąć, że pismo, którego dowód nadania został dołączony przez stronę stanowiło odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2016 r. to należałoby uznać, że odwołanie to zostało złożone w ustawowym terminie. Bez znaczenia przy tym pozostaje czy pismo zostało faktycznie organowi doręczone. Nawet gdyby bowiem hipotetycznie przyjąć, że taka przesyłka została zagubiona przez pocztę i nie dotarła do adresata to i tak należałoby uznać, że strona dopełniła czynności w ustawowym terminie. Nie można bowiem obciążać jej konsekwencjami działania instytucji, na które nie posiada żadnego wpływu. Dodatkowo przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej. Ustawodawca nie wprowadza żadnego warunku związanego z koniecznością doręczenia pisma adresatowi. Strona nie ma zatem obowiązku składania ponownie odwołania. Tym samym obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było ustalenie - poprzez wezwanie strony reprezentowanej w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika do udokumentowania, że odwołanie od decyzji zostało złożone w ustawowym terminie, a jedynie z przyczyn niezależnych od strony odwołującej się niedoręczone organowi. Udokumentowanie powyższego mogłoby nastąpić m.in. poprzez wyjaśnienia złożone przez Naczelnika placówki pocztowej, w której nadawana była przesyłka, w szczególności w wyniku rozpoznania ewentualnie złożonej reklamacji. Takich czynności organ odwoławczy nie podjął i a priori uznał, że odwołanie zostało złożone dopiero w dniu 22 września 2016 r. W konsekwencji zatem rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a., z tym że naruszenia tego nie należy upatrywać w nieuznaniu powyższego pisma za wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania lecz niewyjaśnieniu czy strona złożyła odwołanie w ustawowym terminie. Rację ma natomiast organ administracji wskazując, że pismo podlegające ocenie przez Sąd pierwszej instancji nie stanowiło wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, że nie wskazuje ono na taką intencję strony. Przypomnieć natomiast należy, że zgodnie z przyjętym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest możliwe przywrócenie terminu z urzędu – bez złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu (wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r., I OSK 897/11, LEX nr 1082820). Nie ma natomiast racji skarżący kasacyjnie zarzucając, że Sąd wojewódzki błędnie uznał, że postępowanie prowadzone było z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określonej w art. 8 k.p.a. Nie można bowiem uznać, że organ dopełnił tych obowiązków skoro nie tylko nie wyjaśnił w należyty sposób wskazanych wyżej okoliczności ale i nie poddał żadnej ocenie podanych przez cudzoziemca informacji dotyczących nadania odwołania. Nie ma też racji skarżący kasacyjnie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Niewątpliwie prawidłowo sporządzone pisemne motywy rozstrzygnięcia winny wskazywać stanowisko wszystkich stron postępowania i zawierać odniesienie się m.in. do zarzutów skargi. Ewentualne braki w tym zakresie nie stanowią jednak automatycznie takiego rodzaju wadliwości, które muszą skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podobnie jak zarzut naruszenia każdego przepisu postępowania, może być skuteczny jedynie o tyle, o ile może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo w orzecznictwie w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreśla się, że naruszenie tego przepisu może być skutecznie podniesione w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakich powodów (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 oraz wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia omawianego przepisu w przyjęciu przez Sąd, że pismo z dnia 22 września 2016 r. stanowiło wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. A zatem skarżący kasacyjnie kwestionuje przyjęte przez Sąd stanowisko, co jednak – nawet gdyby uznać trafność stanowiska organu w tym względzie - nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Konkludując rację ma Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie odwołanie, w ramach czynności wstępnych zmierzających do ustalenia terminowości jego złożenia organ zobowiązany będzie do wyjaśnienia losów przesyłki nadanej do Wojewody Mazowieckiego w dniu 22 sierpnia 2016 r. W tym celu po pierwsze, winien zobowiązać cudzoziemca do złożenia koperty, w której przesyłka ta została nadana (adnotacje na niej mogą ewentualnie jednoznacznie przesądzić kluczowe w niniejszej sprawie kwestie). Po drugie, organ winien zobowiązać do podjęcia stosownych działań przez pełnomocnika cudzoziemca gdyż jedynie on jako nadawca przesyłki może wszcząć postępowanie reklamacyjne. W przypadku braku możliwości przeprowadzenia skutecznie takiego postępowania (np. wobec upływu czasu od nadania przesyłki) rzeczą organu będzie skorzystanie z innych środków dowodowych, które przyczynią się do wyjaśnienia tych okoliczności. Jeżeli natomiast nie będzie możliwości precyzyjnego ustalenia powyższych okoliczności (np. z uwagi na ograniczone środki dowodowe) organ oceni czy wyrażona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie będzie obligowała do przyjęcia, że odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu. W konsekwencji, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji. Na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 sentencji wyroku sprostował z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że w miejsce wpisanego znaku zaskarżonego postanowienia: [...] wpisał: [...]. Pomyłka polegająca na błędnym oznaczeniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ma charakter oczywisty i w związku z tym wymagała sprostowania.