II GSK 1739/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2126/20 w sprawie ze skargi P.C. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną bojową oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2126/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P.C., uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] września 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ zrzekł się rozprawy. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 58 oraz art. 134 w zw. z art. 144 i art. 141 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż organ dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów k.p.a. poprzez niepodjęcie działań mających na celu ustalenie, czy skarżący żąda przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, podczas gdy niepodjęcie przez organ działań mających na celu wyjaśnienie intencji skarżącego co do wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, pozostaje bez wpływu na prawidłowość stwierdzenia przez organ uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, do którego w stanie faktycznym sprawy bezspornie doszło i w sytuacji gdy możliwe jest wydanie przez organ rozstrzygnięcia o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 141 k.p.a. przed rozpoznaniem wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał skargę kasacyjną poza rozprawą. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; treść tych, jak i dalej powoływanych wyroków jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przypomnieć w tym miejscu należy, że postanowieniem z [...] lipca 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy odmówił P.C. (dalej "skarżący") wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z [...] kwietnia 2019 r. cofającą skarżącemu pozwolenie na posiadanie broni palnej bojowej do ochrony osobistej. Postanowienie zostało doręczone skarżącemu drogą elektroniczną 22 lipca 2020 r. Pismem z 30 lipca 2020 r. skarżący wniósł – za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej – zażalenie na powyższe postanowienie. Wskazał, że siedmiodniowy termin do wniesienia tego środka zaskarżenia został przekroczony o jeden dzień z uwagi na "problemy techniczne z działaniem rządowych portali z obszaru cyfryzacji państwa i elektronicznego obiegu dokumentów". Zatem termin ten nie został dotrzymany z przyczyn nieleżących po skarżącego. Do zażalenia skarżący dołączył zrzut ekranu dokumentujący brak działania systemów cyfryzacji państwowej. Postanowieniem z [...] września 2020 r. Komendant Główny Policji w oparciu o art. 134 w związku z art. 144 i art. 141 § 2 oraz art. 268a k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe postanowienie, ponieważ uznał, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia zostało wydane przedwcześnie. Sąd wskazał, że w zażaleniu skarżący zawarł uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu, przedstawiając okoliczności, z powodu których uchybił terminowi, a które – w jego ocenie – nie były przez niego zawinione. W tym kontekście wskazał na awarię techniczną platformy komunikacji elektronicznej, która uniemożliwiła mu nadanie zażalenia w ostatnim dniu siedmiodniowego terminu, tj. 29 lipca 2020 r. Według Sądu, powołanie w zażaleniu argumentacji, która miała usprawiedliwiać uchybienie przez skarżącego siedmiodniowego terminu, obligowało organ do wyjaśnienia – poprzez wezwanie skarżącego do sprecyzowania – czy wnosi on o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie z [...] lipca 2020 r., zakreślając stosowny termin (nie krótszy niż siedem dni) i rygor (np. przyjęcie, iż takiego wniosku nie składa). Sąd podkreślił przy tym, że treść zażalenia nie pozostawiała żadnych wątpliwości odnośnie do świadomości skarżącego, że środek ten złożył po terminie, podał przyczynę uchybienia i zaznaczył, że nie leżała ona po jego stronie. W tej sytuacji niepodjęcie przez organ żadnej czynności celem ustalenia, czy skarżący (niereprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) żądał przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, Sąd uznał za naruszenie art. 58 oraz art. 134 w związku z art. 144 i art. 141 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że jej zarzuty nie są usprawiedliwione, co sprawia, że podlega ona oddaleniu. Nie można odmówić słuszności twierdzeniom Sądu pierwszej instancji co do tego, że co najmniej przedwcześnie organ uznał, że pismo skarżącego z 30 lipca 2020 r. zatytułowane "zażalenie" stanowi środek odwoławczy na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z [...] lipca 2020 r. W świetle wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności istnieją poważne wątpliwości co do charakteru procesowego ww. pisma skarżącego. Co prawda, sam skarżący określił je jako zażalenie na postanowienie KWP w Bydgoszczy jednakże już na wstępie przyznał, że o jeden dzień spóźnił się z jego złożeniem i usprawiedliwił to problemami technicznymi, które wystąpiły bez jego winy. Rozważania na temat istoty sporu, jaki wyłonił się w rozpoznawanej sprawie, rozpocząć należy od kilku ważnych uwag natury ogólnej. W świetle art. 58 k.p.a. można wskazać cztery przesłanki skutecznego wniosku o przywrócenie terminu, które muszą być spełnione łącznie: 1) złożenie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu; 2) uprawdopodobnienie braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi; 3) złożenie wniosku o przywrócenie w zakreślonym przepisami k.p.a. terminie; 4) dopełnienie czynności, dla której określony był termin równocześnie z wnioskiem o przywrócenie. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że przywrócenie terminu uregulowane w art. 58 i n. k.p.a. z uwagi na to, że oparte jest na zasadzie skargowości, implikuje konieczność złożenia stosownego wniosku przez zainteresowanego. Przepisom k.p.a. nie jest znany przypadek milczącego czy też dorozumianego przywrócenia terminu (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1822/06; powołane orzeczenia dostępne są na stronie ww.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że warunkiem koniecznym rozpoznania przez organ zagadnienia przywrócenia terminu jest złożenie stosownej prośby (wniosku) przez zainteresowanego. Wnoszący podanie musi więc w sposób wyraźny, niebudzący wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu (por. wyrok NSA z 12.2012 r., II OSK 2287/10). Nie ma natomiast prawnej możliwości przywrócenia terminu przez organ z urzędu – bez złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną (H. Knysiak-Molczyk, Problematyka wstępnego postępowania odwoławczego, "Glosa" 2000, nr 12, s. 6). Organ nie tylko nie ma obowiązku, ale nawet prawa wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu – czy nastąpiło to z winy strony i czy miała ona świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie. W orzecznictwie przyjęto, że sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu (por. wyroki NSA z : 8 czerwca 2011 r., I OSK 897/11 i 1 czerwca 2010 r., II GSK 596/09). Ważną okolicznością jest to, że wniosek o przywrócenie terminu strona może złożyć tylko wówczas, gdy zgadza się, że tego terminu nie dochowała (wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 3293/17). Podkreślić należy, że przepisy nie stawiają wnioskowi o przywrócenie terminu szczególnych wymagań formalnych poza określeniem żądania i uprawdopodobnieniem braku winy w uchybieniu terminowi. Wniosek o przywrócenie terminu może być złożony w każdej przewidzianej w przepisie art. 63 § 1 i 3a k.p.a. dla podania formie, w tym z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej. Dodany ostatnio do k.p.a. przepis art. 14a stanowi, że sprawy można załatwiać także telefonicznie bądź za pomocą innych środków łączności. Zainteresowany powinien jednocześnie z wniesieniem żądania o przywrócenie terminu dopełnić czynności, dla której określony był termin. W razie zatem, gdy strona wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, powinna jednocześnie wnieść zażalenie. Jednoczesność podjęcia czynności procesowej i złożenia wniosku o przywrócenie terminu przekonująco wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 762/06), wskazując, że może ona polegać na: 1) złożeniu odrębnego wniosku o przywrócenie uchybionego terminu i wraz z tym wnioskiem dokonaniu czynności, dla której zastrzeżony termin został przez stronę uchybiony; 2) dokonaniu czynności procesowej i w jego treści zawarciu wniosku o przywrócenie uchybionego terminu; 3) złożeniu wniosku o przywrócenie uchybionego terminu i w treści tego wniosku zamieszczeniu również treści odpowiadającej czynności, dla której określony był termin, a więc np. wyrażeniu niezadowolenia z treści wydanej decyzji, wyczerpującego pojęcie odwołania. Zainteresowany może zatem wniosek o przywrócenie terminu oraz czynność, do dokonania której był wyznaczony termin, zawrzeć w tym samym piśmie. Dodać też trzeba, że w judykaturze wskazuje się, że w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu, który nakładałby na organ administracji obowiązek informowania stron o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminowi. Takiego obowiązku "nie sposób wyprowadzać z ogólnych zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP – zasady państwa prawnego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, zasady praworządności czy sprawiedliwości społecznej. Takiej informacji nie można uznać za niezbędną, jeżeli strona nie zwraca się do organu o udzielenie informacji w tym zakresie, gdyż organ w takiej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że wyjaśnienie to jest niezbędnym wyjaśnieniem, o którym mowa w art. 9 k.p.a." (wyroki NSA z: 17 października 1997 r., III SA 681/96; 6 marca 1998 r., III SA 765/97; 6 grudnia 2007 r., I OSK 284/07; 11 lutego 2012 r., II OSK 2188/12; 31 stycznia 2014 r., II OSK 2083/12). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest także całkowicie uprawniony pogląd, w świetle którego pomimo braku w przepisach prawnych obowiązku organu pouczenia strony o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, złożonego po upływie ustawowego terminu, organ powinien w szczególnych wypadkach (ze względu na przedmiot postępowania lub cechy strony) stosownie do zasady zawartej w art. 9 o tej możliwości pouczyć stronę (wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., SA/Łd 15/93, Prok. i Pr. – wkł. 1995/2, poz. 55). W cytowanym już wyżej wyroku z 14 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 762/06 ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(j)eżeli zachodzą wątpliwości co do tego, czy faktycznie wolą strony jest spowodowanie, aby sprawa została rozpoznana w postępowaniu odwoławczym przez organ drugiej instancji, konieczne jest skorzystanie z instytucji art. 9 k.p.a., a więc porozumienie się ze stroną, aby jednoznacznie określiła swoją wolę". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okolicznościach stanowisko Sądu pierwszej instancji co do uchylenia przez organ zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia zażalenia jest prawidłowe. Nie może budzić wątpliwości, że w zażaleniu skarżący nie złożył formalnego wniosku o przywrócenie terminu, tym niemniej z jasnych sformułowań zawartych w tym piśmie wynika, że 1) nie wiedział o uchybieniu terminu do złożenia odwołania, dowiedział się o tym z treści zaskarżonego postanowienia, i 2) nie kwestionuje uchybienia o jeden dzień terminu do złożenia zażalenia. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "skarżący miał pełną świadomość że środek ten składa po terminie". Poza tym ważna okolicznością, na które zwrócił uwagę Sąd jest to, że na wstępie zażalenia skarżący wskazał przyczynę niedochowania terminu – "problemy techniczne z działaniem rządowych portali z obszaru cyfryzacji państwa i elektronicznego obiegu dokumentów". W zażaleniu skarżący przytoczył zatem okoliczności świadczące o tym, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Te okoliczności powinny wzbudzić wątpliwości organu co do woli skarżącego – czy dąży do tego, aby jego zażalenie zostało rozpoznane w trybie instancyjnym, czy też chce, aby w pierwszej kolejności rozstrzygnąć kwestie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia z uwagi na brak jego zawinienia. Stanowisko skarżącego w tym zakresie jest niejednoznaczne, a więc obowiązkiem organu było udzielenie jej stosownego pouczenia o przysługujących jej prawach (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., II OSK 2929/17 ). W świetle tych okoliczności organ – zgodnie z wskazanym wyżej orzecznictwem – powinien wdrożyć postępowanie naprawcze. Skoro skarżący w zażaleniu w żaden sposób nie zakwestionował ustalenia organu, że uchybił terminowi do złożenia zażalenia na postanowienie KWP w Bydgoszczy, a podnosił, że uchybienie terminu do złożenia zażalenia nastąpiło bez jego zawinienia, to rzeczą organu było wezwanie skarżącego do sprecyzowania – czy wnosi on o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie KGP z [...] lipca 2020 r., zakreślając stosowny termin (nie krótszy niż siedem dni) i rygor (np. przyjęcie, iż takiego wniosku nie składa). Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie uchybił zatem przepisom wskazanym w zarzutach kasacyjnych, w związku z tym skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.