II OSK 4/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. L. i R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 418/18 w sprawie ze skargi R. L. i R. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 418/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. L. i R. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem wraz z tarasem i zadaszeniem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 1,90 m x 7,00 m + 2,65 m x 8,35 m + 4,60 m x 7,00 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę w części północnej działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina K., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli R. L. i R. L., zaskarżając go w całości. Stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a., polegające na akceptacji dla niewłaściwego rozumienia przez organ administracji publicznej przesłanki "braku winy strony w uchybieniu terminu" poprzez rozciągnięcie skutków prawnych zawinienia pełnomocnika profesjonalnego, które polegało na niedokładności i nieprecyzyjności określenia przedmiotu zaskarżenia, na stronę, mimo że stronie nie można zarzucić winy w wyborze pełnomocnika. Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2018 r. w całości, uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] maja 2018 r. oraz o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na ich rzecz kwoty 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podali, że wydanie i prawidłowe doręczenie stronom dwóch decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o bardzo podobnej sygnaturze sprawy i zaledwie nieco odmiennej treści rozstrzygnięcia w zakresie jego przedmiotu, pozwala na powstanie splotu niedomówień i niedopatrzeń, które doprowadziły w konsekwencji do zaskarżenia nieprawidłowej decyzji przez pełnomocnika - profesjonalistę. Skarżący mieli zamiar zaskarżyć wyłącznie jedną decyzję, lecz nie tą, która faktycznie została zaskarżona. Nie powinno budzić wątpliwości, iż za prawidłowe sporządzenie treści pełnomocnictwa, uzyskanie wyczerpujących wyjaśnień o stanie sprawy, a także ustalenie woli mocodawców odpowiada pełnomocnik profesjonalny. To do niego należy sposób poprowadzenia rozmowy, sprecyzowanie i zadanie istotnych pytań, przygotowanie odpowiednich dokumentów. Brak dokładności i precyzji w tej materii pełnomocnika nie powinien obciążać stron, w sytuacji gdy nie można im zarzucić błędu w wyborze. System prawa dysponuje innymi instrumentami eliminowania nieprawidłowości w działalności zawodowej adwokatów np. poprzez możliwość sygnalizacji uchybień organom samorządu zawodowego. Nie sposób uznać, "aby uprawnione było pozbawienie jednostki konstytucyjnego prawa do odwołania się od rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, dopuszczanego wszak przez przepisy prawa, li tylko z powodu nieprawidłowości leżących po stronie profesjonalnego pełnomocnika". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Zarzut w skardze kasacyjnej jest w zasadzie tożsamy z zarzutem, jaki został sformułowany w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odniósł się w uzasadnieniu wyroku do niego, równocześnie podzielając stanowisko prawne [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Na wstępie należy podkreślić, że aby można było mówić o przywróceniu terminu muszą być spełnione łącznie 4 następujące przesłanki, wskazane w art. 58 § 1 i 2 k.p.a.: wniesienie prośby o przywrócenie terminu, uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, prośba ta musi być wniesiona w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i dopełnienie czynności dla której określony był termin jednocześnie z wniesieniem prośby - w niniejszej sprawie tj. wniesienie odwołania. Odnośnie pierwszej przesłanki podkreślić trzeba, że "nie jest możliwe przywrócenie terminu z urzędu - bez złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną" (H. Knysiak-Molczyk, Problematyka wstępnego postępowania odwoławczego, "Glosa" 2000, nr 12, s. 6). Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Skarżący tę przesłankę spełnili poprzez złożenie stosownej prośby. Następną przesłanką jest uprawdopodobnienie braku winy, dlatego też obowiązkiem osoby ubiegającej się o przywrócenie terminu jest jedynie uprawdopodobnienie, tj. uwiarygodnienie, a nie udowodnienie istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, że o braku winy zainteresowanego podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy zainteresowany podmiot działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z 8 lipca 1998 r., I SA/Lu 727/97 - LexPolonica nr 341817; wyrok NSA OZ w Szczecinie z 2 lutego 2000 r., SA/Sz 2125/98 - LexPolonica nr 350238). W wyroku z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1718/96 natomiast Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o braku winy strony w niedopełnieniu w ustawowym terminie określonej czynności procesowej można mówić tylko w przypadku uprawdopodobnienia przez nią, że dopełnienie czynności było niemożliwe z powodu przeszkody nagłej i nie do przezwyciężenia, tj. takiej której strona nie mogła przezwyciężyć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się np. przerwę w komunikacji, powódź, pożar, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inna osobą nawet zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem sądu I instancji, że ta przesłanka nie została spełniona przez R. L. i R. L. Skarżący kasacyjnie uznają, że jedyną i wystarczającą przesłanką braku ich winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania była pomyłka sporządzającej go kancelarii, która wniosła odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2018 r. nr [...], dotyczącej rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego, zamiast od decyzji również z [...] stycznia 2018 r., ale o numerze [...], dotyczącej rozbiórki domku rekreacyjnego. O tej pomyłce dowiedzieli się w dniu otrzymania tytułu wykonawczego tj. [...] marca 2018 r. Przypomnieć należy, a wynika to z akt administracyjnych, że [...] stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. wydał dwie decyzje dotyczące obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] w K.: jedną w sprawie o nr [...] dotyczącą tymczasowego obiektu budowlanego typu kontenerowego o wymiarach 2,40 m x 6,00 m a drugą w sprawie o nr [...] dotyczącą obiektu budowlanego wraz z tarasem i zadaszeniem pełniącego również funkcję rekreacji indywidualnej i posiadającego wymiary 1,90 m x 7,00 m + 2,65 m x 8,35 m + 4,60 m x 7,00 m. Obie decyzje zostały prawidłowo doręczone skarżącym kasacyjnie i mogli oni zdecydować czy złożą odwołania od obu decyzji czy tylko od jednej i od której. Pełnomocnik skarżących złożył odwołanie tylko od decyzji nr [...], przedkładając w toku postępowania odwoławczego pełnomocnictwo z [...] lutego 2018 r., upoważniające go do reprezentowania skarżących przed organami nadzoru budowlanego w sprawie nakazu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego. Świadczy to ewidentne o braku staranności R. L. i R. L. w prowadzeniu własnych spraw. Zaniedbanie jest tu przede wszystkim samych skarżących kasacyjnie, gdyż nie wiadomo czy profesjonalny pełnomocnik wiedział o wydaniu drugiej decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. Przy czym należy zauważyć, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że na równi z winą strony traktuje się zaniedbania profesjonalnego pełnomocnika, w wyniku których dochodzi do uchybienia terminu. Zgodzić się należy z sądem I instancji, że okoliczność, którą przywołują na swoje usprawiedliwienie skarżący - złożenie przez umocowanego przez nich profesjonalnego pełnomocnika odwołania od decyzji nr [...] dotyczącej rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego typu kontenerowego położonego na działce nr [...] w K., zamiast w niniejszej sprawie nie może uzasadniać braku winy skarżących w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w tej sprawie. Dlatego jeszcze raz należy stanowczo podkreślić, że brak staranności R. L. i R. L. sprawia, że wskazana przez skarżących przyczyna uchybienia terminowi do złożenia odwołania jest przez nich wyłącznie zawiniona i nie może skutkować uwzględnieniem wniosku strony o przywrócenie terminu. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).