II SA/Po 872/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi H. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lutego 2015r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Wójt Gminy Ł. na podstawie art. 28 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. odmówił dopuszczenia Spółdzielni Usług Rolniczych w Ł. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku H. Sp. z o.o. w G. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na budowę stację paliw w Ł. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2014 r. Spółdzielnia Usług Rolniczych w Ł. złożyła wniosek o dopuszczenie jej na prawa strony do wymienionego postępowania. Wójt Gminy Ł. przytoczył także treść art. 28 k.p.a. oraz omówił użyte w tym przepisie wyrażenie "interes prawny". Organ stwierdził, że materiał dowodowy nie daje podstaw do uwzględnienia powyższego żądania Spółdzielni. Planowana inwestycja nie zagraża bowiem pod względem środowiskowych uwarunkowań nieruchomościom należącym do Spółdzielni Usług Rolniczych. Tym samym podmiot ten nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego. Wprawdzie Spółdzielnia Usług Rolniczych podnosi, że realizacja omawianego przedsięwzięcia godzi w interes mieszkańców Ł. i okolicznych miejscowości, niemniej nie wskazuje, w jaki sposób powstanie nowej stacji paliw spowoduje wspomniane zagrożenie. Bezskuteczny jest również argument Spółdzielni, iż podejmuje ona zaawansowane prace inwestycyjne, mające na celu dostosowanie jej stacji paliw do wymagań Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki oraz, że sprzedaż paliw stanowi podstawowy przedmiot jej działania. Okoliczności podnoszone przez Spółdzielnię Usług Rolniczych wykluczają zatem uznanie, że legitymuje się ona interesem prawnym, co z kolei skutkuje również brakiem możliwości przyznania jej statusu strony lub uczestnika postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Spółdzielnia Usług Rolniczych w Ł. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że nie przysługuje jej interes prawny i wydanie rozstrzygnięcia w formie nieprzewidzianej przez przepisy, (2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenia wszystkich okoliczności dotyczących sposobu i zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na otoczenie. W uzasadnieniu Spółdzielnia Usług Rolniczych w Ł. wskazała, że ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.) nie określa, jakie podmioty są uznawane za strony postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowych. Dlatego należy odwołać się do art. 28 k.p.a. Konsekwentnie przymiot strony rozważanego postępowania powinni mieć właściciele nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia. Ponadto krąg podmiotów legitymujących się statusem strony postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obejmuje również właścicieli nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Przez "oddziaływanie" należy z kolei rozumieć uciążliwości związane z przedsięwzięciem, mieszczące się w granicach norm określonych przez przepisy lub decyzje wydane na ich podstawie. Bez znaczenie jest natomiast brak wyraźnego wskazania przepisu, z którego Spółdzielnia Usług Rolniczych wywodzi swój interes prawny, gdyż nie przekreśla to możliwości przyznania jej statusu strony postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że organ I instancji nie rozważył możliwości wyprowadzenia wspomnianego interesu prawnego z przepisów prawa cywilnego dotyczących prawa własności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że budowa stacji paliw w bliskim sąsiedztwie nieruchomości należących do Spółdzielni Usług Rolniczych zalicza się do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko i ogranicza korzystanie z przysługujących jej praw. Należy przy tym zaznaczyć, że uzyskanie przymiotu strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zależy od wykazania, że przekroczone zostały dopuszczalne normy oddziaływania. Tym samym Spółdzielnia Usług Rolniczych powinna być dopuszczona do udziału w poruszanym postępowaniu jako strona. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 144 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyjaśniło zarazem, że status strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przysługuje nie tylko właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z inwestycji, lecz także właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Tym samym organ I instancji obowiązany był ustalić, czy Spółdzielnia Usług Rolniczych w Ł., do której należą nieruchomości oddalone od terenu inwestycji, legitymuje się przymiotem strony. Niezbędne jest zatem zbadanie sposobu i zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na otoczenie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. H. Sp. z o.o. w G. zaskarżyła powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w tym samym składzie osobowym, jak wcześniej przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], (2) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uznanie, że Spółdzielni Usług Rolniczych przysługuje prawo do wniesienia odwołania od postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r., (3) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie, (4) art. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie kwestionowanego postanowienia, (5) art. 7, art. 10, art. 28, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności faktycznych i nierozważenie zebranego materiału dowodowego w sposób wszechstronny. W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała, że członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, którzy orzekali już w danej sprawie, nie mogą ponownie wydać decyzji lub postanowienia. Wymóg ten nie został zachowany w rozpatrywanej sprawie, gdyż pracownicy organu II instancji, którzy wydali zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., wydali również wcześniejsze postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. Konsekwentnie zatem kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane przez osoby, które podlegały wyłączeniu. Ponadto w ocenie skarżącej w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż postanowienie w przedmiocie uznania danego podmiotu za stronę postępowania nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Jedynie w art. 31 § 2 k.p.a. ustawodawca reguluje zagadnienie dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Niemniej przepis ten odnosi się wyłącznie do organizacji społecznych. Tym samym kwestię legitymowania się przez Spółdzielnię Usług Rolniczych w Ł. przymiotem strony rozważanego postępowania można by oceniać dopiero po zakończeniu tego postępowania przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powinno było zatem umorzyć postępowanie zażaleniowego, czego jednak wadliwie nie uczyniło. Następnie skarżący omówił znaczenie prawne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazując zarazem, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wykazał jakiegokolwiek wpływu omawianej inwestycji na nieruchomości Spółdzielni Usług Rolniczych w Ł. Analiza zawarta w powyższym raporcie dotyczyła przy tym wszystkich komponentów środowiska. Podobny wniosek został również sformułowany w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] październi9ka 2014 r., nr [...]. Spółdzielnia Usług Rolniczych w Ł. nie była natomiast pierwotnie aktywnym uczestnikiem postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie we wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. wskazywała ona jedynie na naruszenie jej interesu prywatnego jako uczestnika obrotu gospodarczego, a nie interesu prawnego. Poza tym skarżący zwrócił również uwagę na pozbawienie go możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym na etapie rozpatrywania zażalenia, co stanowiło rażące naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołana podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Spółdzielnia Usług Rolniczych w Ł. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy stacji paliw w Ł. (k. 21 akt adm. organu I instancji). Wnioskodawca powołał się w wymienionym piśmie na interes prawny polegający na dalszej rozbudowie istniejącej własnej stacji paliw, która w całości zabezpieczy interesy mieszkańców Ł. i okolicznych miejscowości. Spółdzielnia wskazywała na własne zaawansowane prace inwestycyjne, mające na celu dostosowanie jej obiektu do wymogów określonych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Spółdzielnia Usług Rolniczych w Ł. podkreśliła również, że zaopatrywanie mieszkańców w paliwo jest jednym z jej podstawowych przedmiotów działania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu administracji publicznej ze względu na swój interes prawny. Jednocześnie z art. 31 § 1 k.p.a. wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: (1) wszczęcia postępowania lub (2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społecznym. W takim przypadku organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia na mocy art. 31 § 2 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej przysługuje zażalenie. Analizując przytoczone przepisy należy dojść do wniosku, że jedynie w przypadku opisanym w art. 31 § 2 k.p.a. ustawodawca przewiduje procesową formę orzekania o statusie danego podmiotu w ramach postępowania administracyjnego, w tym o dopuszczeniu go do udziału na prawach strony. Tym samym a contrario należy przyjąć, że art. 28 k.p.a. nie stwarza samodzielnej podstawy do wydawania postanowienia w przedmiocie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.) również nie przewiduje wydawania orzeczeń o posiadaniu się przez określony podmiot przymiotu strony postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ten ostatni akt normatywny wprowadza jedynie odrębne uregulowanie w zakresie udziału organizacji ekologicznych w toku wymienionego postępowania. Takie stanowisko spotkało się również z aprobatą w orzecznictwie (postanowienie WSA w Poznani z dnia 5 czerwca 2014 r., II SA/Po 487/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 1435/12, tamże). Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] (k. 18-20 akt adm. organu II instancji), jak i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], są obarczone kwalifikowaną wadą, gdyż wydano je bez podstawy prawnej. Z toku wcześniejszych rozważań wynika bowiem, że powołana ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie zawiera umocowania do wydania takiego rozstrzygnięcia. Niezbędnego oparcia normatywnego dla kontrolowanych postanowień nie dostarcza również art. 28 k.p.a. Konieczne było zatem wyeliminowanie zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przesłanką stwierdzenia nieważności orzeczenia organu administracji jest wydanie go bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Na marginesie Sąd pragnie również zwrócić uwagę na nie mające oparcia w przepisach obowiązującego prawa zawiadomienie z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie włączenie Spółdzielni Usług Rolniczych w Ł. do postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (k. 22 akt adm. organu I instancji). Pozbawione znaczenie jest bowiem inicjowanie odrębnego postępowania administracyjnego w celu ewentualnego – dodatkowo wadliwego – przesądzenia, że dany podmiot jest stroną innego postępowania administracyjnego. Kwestia statusu danego podmiotu w ramach prowadzonej procedury administracyjnej ma bowiem charakter wpadkowy i dotyczy ciągle tego samego postępowania, czego wyrazem jest w szczególności art. 31 § 2 k.p.a. Ponadto zaskarżone postanowienie Kolegium było również dotknięte kolejną istotną wadą. Abstrahując w tym miejscu od braku podstawy prawnej do wydania kwestionowanych aktów administracyjnych, należy wskazać, że w myśl art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienia wydane w toku postępowania służy stronie zażalenie jedynie wtedy, gdy powołana ustawa – Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Jeżeli zatem organy administracji publicznej – nieprawidłowo – przyjęły za podstawę rozstrzygnięcia art. 28 k.p.a., to i tak niedopuszczalne było merytoryczne rozpatrzenie zażalenia od postanowienia z [...] lutego 2015 r., skoro taki środek odwoławczy w ogóle nie przysługiwał Spółdzielni Usług Rolniczych w Ł. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2015 r. obarczone jest zatem kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, która w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dodatkowo uzasadniała stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zauważyć, że art. 28 k.p.a. zawiera wiążącą wytyczną, na podstawie której organy administracji publicznej ustalają krąg podmiotów legitymujących się przymiotem strony postępowania administracyjnego. Zabieg ten zostaje z kolei skonkretyzowany poprzez wydanie rozstrzygnięcia, w którym określa się wyraźnie adresata decyzji albo postanowienia oraz podmioty, którym przysługuje interes prawny. Tym samym organ administracji publicznej może odmówić przychylenia się do wniosku o uznanie danej osoby za stronę postępowania administracyjnego poprzez zawiadomienie jej o tym w zwykłym piśmie albo w uzasadnieniu rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę administracyjną. Jeżeli osoba ta czuje się pominięta przez organ administracji publicznej jako strona postępowania, to powinna w takim przypadku złożyć odwołanie albo zażalenie, a jeżeli rozstrzygnięcie jest już ostateczne – wniosek o wznowienie postępowania, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe środki prawne pozwalają bowiem na weryfikację poprawności zastosowania art. 28 k.p.a. w określonym postępowaniu administracyjnym. Podsumowując, organy administracji publicznej wadliwie przyjęły, że art. 28 k.p.a. stanowi podstawę do orzekania w formie postanowienia zaskarżalnego zażalenie o posiadaniu przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego. Uchybienie to stanowiło wadę kwalifikowaną, uzasadniającą w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzenie nieważności kontrolowanych rozstrzygnięć. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lutego 2015 r. z uwagi na wydanie tych aktów bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 z późn. zm.).