II OSK 1435/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ż. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 795/11, o odrzuceniu skargi A. Ż. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie informacji o braku podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie kręgu stron postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II SA/ Op 795/11, odrzucił skargę A. Ż. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] października 2011 r., w przedmiocie informacji o braku podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie kręgu stron postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 29 września 2011 r. A. Ż. i S. C., złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu wniosek o dopuszczenie ich w charakterze stron do udziału w postępowaniu dotyczącym wykonania robót budowlanych na nieruchomości przy ul. Domańskiego w Opolu, związanych z wykonaniem tarasów. Wskazali, że już wcześniej domagali się dopuszczenia do udziału w charakterze stron, jednak organ nie wydał w tym zakresie aktu, który winien mieć formę postanowienia. Wywiedli, że kontrolowana inwestycja posadowiona jest na gruncie stanowiącym część wspólną, do której przysługuje im prawo własności związane z własnością lokali, proporcjonalnie do powierzchni. Normy umocowującej do uzyskania przymiotu strony upatrywali w art. 3 ustawy o własności lokali, wskazując ponadto, że zajęcie pod obiekt budowlany nieruchomości, której są współwłaścicielami, narusza też prawo określone w art. 12 tej ustawy do współkorzystania z nieruchomości wspólnej. Do wniosku dołączyli wypisy z aktów notarialnych umów sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z przynależnym udziałem w prawie współwłasności gruntu i wspólnych części budynku położonego w Opolu, przy ul. Domańskiego 96. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w piśmie z dnia [...] października 2011 r. wyjaśnił, że wydawanie postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest pozbawione podstaw prawnych, a przez to niedopuszczalne. Podtrzymał jednocześnie swoje stanowisko odnośnie braku posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony, argumentując, że w postępowaniach dotyczących robót na nieruchomości wspólnej stroną jest Wspólnota Mieszkaniowa i tylko z udziałem tej Wspólnoty oraz inwestora prowadzone będzie postępowanie, natomiast możliwość weryfikacji stanowiska w zakresie tak ustalonego kręgu stron, wnioskodawcy mają w postępowaniu odwoławczym. W skardze na pismo organu z dnia [...] października 2011 r., pełnomocnik A. Ż. i S. C. domagał się uchylenia zaskarżonej czynności i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 15, art. 28 oraz art. 31 K.p.a. Argumentował, że skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, a w stosunkach zewnętrznych odnoszących się do nieruchomości wspólnej każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną własność może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa cywilnego bądź administracyjnego w sprawie, w której występuje również wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej odrzucenie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywodził, że zaskarżone pismo nie jest ani postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie ani aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zarządzeniem Sądu Wojewódzkiego z dnia 5 marca 2012 r. rozłączono wniesione skargi, w związku z czym przedmiot niniejszego postępowania stanowi sprawa ze skargi A. Ż. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał dalej, że katalog spraw należących do kognicji sądów administracyjnych określony został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a., oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zaskarżone pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] października 2011 r., choć pochodzi od organu administracji publicznej, to jednak nie może zostać uznane za akt lub czynność podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Analiza przepisów ogólnych postępowania administracyjnego, zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego jak też ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiących materialnoprawną podstawę postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, wskazuje bowiem jednoznacznie, że żaden z tych aktów nie przewiduje możliwości wydania przez organ rozstrzygnięcia – w tym także w formie postanowienia – w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania albo dopuszczenia osoby fizycznej do udziału w prowadzonym postępowaniu. Takiej możliwości nie można też wyprowadzić z treści art. 28 K.p.a. Jedyny wyjątek, wynikający z art. 31 § 2 K.p.a., przewiduje wydanie postanowienia w kwestii dopuszczenia do udziału w charakterze strony organizacji społecznej. Z kolei przepis art. 61a K.p.a. dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia złożone zostało przez osobę nie będącą stroną postępowania. W przepisach proceduralnych ustawodawca nie przewidział zatem orzekania w formie postanowienia, czy też jakiegokolwiek innego aktu, o uznaniu danego podmiotu, będącego osobą fizyczną, za stronę już toczącego się postępowania (wszczętego z urzędu bądź na wniosek innej strony). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym osoby fizycznej, zaskarżonego pisma z dnia [...] października 2011 r. nie można uznać za akt administracyjny, o jakim mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia na przedmiotowe pismo organu. Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. A. Ż. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według właściwych norm. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 58 § pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarga była niedopuszczalna podczas gdy jej przedmiotem jej czynność spełniająca wszystkie wymogi określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; - art. 3 ust. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 p.u.s.a. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że w sprawie uznano, że nie ma potrzeby ani możliwości sprawowania wymiaru sprawiedliwości w odniesieniu do przedmiotu zaskarżenia ani też podjęcia środków prawnych z tym związanych, podczas gdy zaskarżone w sprawie czynności organu administracji zostały dokonane z naruszeniem przepisów prawa oraz w sposób negatywnie rzutujący na sytuację prawną skarżącego w ten sposób, że nie może on realizować swych praw w toczącym się postępowaniu administracyjnym a znów sąd meriti w ogóle nie rozważył interesu prawnego skarżącego; - art. 145 §1 pkt 1 i art. 146 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 123 § 1 i 2 K.p.a. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi podczas gdy zasługiwała ona na merytoryczne rozpoznanie i winna skutkować uchyleniem zaskarżonej czynności (aktu). - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że okoliczności dotyczące interesu prawnego skarżącego pozwalające na udział w postępowaniu jako strona, zostały objęte ustalonym przez sąd stanem faktycznym sprawy lecz nie dokonano ich oceny prawnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że jeśli nawet zaakceptować stanowisko, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wydawania aktów administracyjnych w przedmiocie dopuszczenia w charakterze strony do postępowania inne osoby aniżeli organizacje społeczne, to skarżący nie godzi się z tym, że pismo organu informujące o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej rzutującą na uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Czynność ta bowiem wywołuje skutki polegające na pozbawieniu strony środków prawnych oraz braku możliwości realizacji w konkretnym postępowaniu uprawnień o charakterze materialnym. Podniesiono również, że ratio legis przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polega na tym, że chodzi o umożliwienie sądowej kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sposób sformalizowany, zapewniając stronom ich gwarancje procesowe. Istnieje pogląd, że realizacją tych gwarancji jest możliwość odwołania - przez osobę niedopuszczoną do postępowania – od decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji. A gdy odwołanie zostanie uznane za niedopuszczalne, to postanowienie w tym przedmiocie jest zaskarżalne. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej stanowisko takie należy zrewidować. Nie ma uzasadnionych przyczyn tego aby osobę, której praw dotyczyć może wydana decyzja, upoważnić do jej skarżenia dopiero po zakończeniu całej fazy postępowania przed organem pierwszej instancji. W ten sposób jest ona pozbawiona wszelkich możliwości wpływu na losy postępowania. Do tego zupełnie niepotrzebnie wywołuje się po jej stronie ryzyko prawne, polegające na tym, że jeśli nie dowie się ona odpowiednio wcześnie o wydanej decyzji to jest prawdopodobne, że nie zdąży wnieść odwołania w terminie. Z tych względów czynność informująca o odmowie organu na włączenie konkretnej osoby do postępowania winna podlegać kontroli sądowo – administracyjnej. Ponadto wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tego czy skarżącemu przysługuje interes prawny pozwalający na udział w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej, prowadzonym przez PINB, w sytuacji gdy członek wspólnoty wykaże swój interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. Sąd meriti zaniechał przy tym polecić organowi pierwszej instancji, aby ten ocenił, czy skarżący wykazał, że doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w konsekwencji czego odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Zgodzić się należy ze stanowiskiem przedstawionym przez Sąd Wojewódzki w postanowieniu, że będące przedmiotem zaskarżenia pismo organu nadzoru budowlanego w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony nie stanowi aktu bądź czynności, objętych regulacją art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. Prawidłowe jest wnioskowanie Sądu, że w świetle przepisów proceduralnych mających zastosowanie w sprawie, a zasadniczo przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest przewidziane wydawanie przez organ rozstrzygnięcia, zwłaszcza w formie postanowienia, w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania bądź dopuszczenia osoby fizycznej do udziału w prowadzonym postępowaniu. Jak słusznie Sąd Wojewódzki zauważył, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowany został pogląd, że przepisy obowiązującej procedury w postępowaniu administracyjnym nie dają podstawy do orzekania w formie postanowienia, czy też jakiegokolwiek innego aktu, o uznaniu danego podmiotu, będącego osobą fizyczną, za stronę już toczącego się postępowania (por. postanowienie NSA z 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 855/07; postanowienie NSA z 16 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1523/09; Wyrok NSA z 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 293/06). Brak jest podstaw prawnych, aby Skład Orzekający na gruncie niniejszej sprawy odstąpił od powyższego stanowiska. Nietrafna jest też argumentacja strony skarżącej, że zaskarżone do Sądu Wojewódzkiego pismo stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie nie można odmówić racji autorowi skargi kasacyjnej, że uznanie przez organ administracji oznaczonej osoby za stronę i włączenie jej do postępowania, bądź odwrotnie – niedopuszczenie osoby fizycznej do udziału w sprawie – ma oczywisty wpływ na możliwość realizacji uprawnień przysługujących stronie postępowania, to jednak nie oznacza, że działania organu administracji podejmowane w tym zakresie podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Zaznaczyć bowiem należy, że weryfikacja czynności procesowych organu związanych z ustaleniem przez organ kręgu stron postępowania oraz zapewnieniem im udziału w postępowaniu dokonywana jest w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, przy wykorzystaniu odpowiednich środków prawnych, przewidzianych przez przepisy obowiązującej procedury. Sam autor skargi kasacyjnej potwierdza, że realizacją gwarancji procesowych strony postępowania administracyjnego jest możliwość wniesienia odwołania od decyzji przez osobę niedopuszczoną, czy pominiętą przez organ administracji. Ewentualnie strona może złożyć skargę do sądu administracyjnego, bądź skorzystać z trybu nadzwyczajnego i złożyć wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Okoliczność, że konieczność skorzystania z takich form ochrony interesu prawnego rodzi określone utrudnienia – nie oznacza, że powinno być dopuszczalne zaskarżenie działań organu administracji, które polegają wyłącznie na dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia oznaczonej osoby do postępowania administracyjnego. Zauważyć przy tym należy, że ocena interesu prawnego oznaczonej osoby, warunkującego jej status strony w konkretnej sprawie administracyjnej – dokonywana jest na podstawie prawa materialnego. Nie należy zatem traktować zagadnienia legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym wyłącznie w aspekcie formalnym, gdyż musi być ono oceniane merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie jest zatem wskazane, aby w przedmiocie statusu strony mogło się toczyć postępowanie incydentalne, podczas gdy weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy. Z tych względów zasadne było odrzucenie przez Sąd pierwszej instancji skargi na oznaczone pismo (czynność) organu nadzoru budowlanego. Z uwagi na niedopuszczalność skargi zbędne było badanie przez Sąd Wojewódzki, czy skarżącemu przysługuje interes prawny w prowadzonym przez organ administracji postępowaniu administracyjnym. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie uznał w rozpatrywanej sprawie, "że nie ma potrzeby, ani możliwości sprawowania wymiaru sprawiedliwości w odniesieniu do przedmiotu zaskarżenia", lecz wskazał jakie są właściwe środki prawne do ochrony interesu skarżącego, inne niż skarga na kwestionowaną czynność organu nadzoru budowlanego. Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a.