II SA/Op 795/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi A. Ż. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 18 października 2011 r., nr [...] w przedmiocie informacji o braku podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie kręgu stron postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 29 września 2011 r. A. Ż. i S. C., reprezentowani przez pełnomocnika – adw. I. G., złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu wniosek o dopuszczenie ich w charakterze stron do udziału w postępowaniu dotyczącym wykonania robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w [...], związanych z wykonaniem tarasów. Wskazali, że już wcześniej domagali się dopuszczenia do udziału w charakterze stron, jednak organ nie wydał w tym zakresie aktu, który winien mieć formę postanowienia. Wywiedli, że kontrolowana inwestycja posadowiona jest na gruncie stanowiącym część wspólną, do której przysługuje im prawo własności związane z własnością lokali, proporcjonalnie do powierzchni. Normy umocowującej do uzyskania przymiotu strony upatrywali w art. 3 ustawy o własności lokali, wskazując ponadto, że zajęcie pod obiekt budowlany nieruchomości, której są współwłaścicielami, narusza też prawo określone w art. 12 tej ustawy do współkorzystania z nieruchomości wspólnej. Do wniosku dołączyli wypisy z aktów notarialnych umów sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z przynależnym udziałem w prawie współwłasności gruntu i wspólnych części budynku położonego w [...], przy ul. [...]. Pismem z dnia 18 października 2011 r., nr [...], kierowanym do pełnomocnika i doręczonym w dniu 21 października 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wyjaśnił, że wydawanie postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest pozbawione podstaw prawnych, a przez to niedopuszczalne. W tym zakresie zacytował treść uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II SA/Op 293/11. Wskazał przy tym, że podtrzymuje swoje stanowisko odnośnie braku posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony, argumentując, że w postępowaniach dotyczących robót na nieruchomości wspólnej stroną jest Wspólnota Mieszkaniowa i tylko z udziałem tej Wspólnoty oraz inwestora prowadzone będzie postępowanie, natomiast możliwość weryfikacji stanowiska w zakresie tak ustalonego kręgu stron, wnioskodawcy mają w postępowaniu odwoławczym. W skardze na pismo organu z dnia 18 października 2011 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, pełnomocnik A. Ż. i S. C. domagał się uchylenia zaskarżonej czynności i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 15, art. 28 oraz art. 31 K.p.a. Argumentował, że skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, a w stosunkach zewnętrznych odnoszących się do nieruchomości wspólnej każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną własność może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa cywilnego bądź administracyjnego w sprawie, w której występuje również wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej odrzucenie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywodził, że zaskarżone pismo nie jest ani postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie ani aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygnaturą akt II SA/Op 795/11. Zarządzeniem Sądu z dnia 5 marca 2012 r. rozłączono wniesione skargi, w związku z czym przedmiot niniejszego postępowania stanowi sprawa ze skargi A. Ż. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 18 października 2011 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy podnieść, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Jedną z przesłanek wymienionych w tym przepisie jest niedopuszczalność skargi (art. 58 § 1 pkt 6), która ma miejsce m.in. wówczas, gdy skarga, z uwagi na jej przedmiot, nie podlega kontroli tego sądu. W związku z powyższym wskazać przyjdzie, że stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Tak rozumiana kontrola legalności działań lub zaniechań organów ma zatem charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią wyłącznie działania wskazane w ustawie. Katalog spraw należących do kognicji sądów administracyjnych określony został w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Ponadto, stosownie do art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 P.p.s.a., oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. W ocenie Sądu, zaskarżone pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 18 października 2011 r., choć pochodzi od organu administracji publicznej, to jednak nie może zostać uznane za akt lub czynność podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Analiza przepisów ogólnych postępowania administracyjnego, zamieszczonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., jak też ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), stanowiących materialnoprawną podstawę postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, wskazuje bowiem jednoznacznie, że żaden z tych aktów nie przewiduje możliwości wydania przez organ rozstrzygnięcia – w tym także w formie postanowienia, którą wskazuje skarżący – w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania albo dopuszczenia osoby fizycznej do udziału w prowadzonym postępowaniu. Takiej możliwości nie można też wyprowadzić z treści art. 28 K.p.a. Jedyny wyjątek, wynikający z art. 31 § 2 K.p.a., przewiduje wydanie postanowienia w kwestii dopuszczenia do udziału w charakterze strony organizacji społecznej. Z kolei przepis art. 61a K.p.a. dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia złożone zostało przez osobę nie będącą stroną postępowania. W przepisach proceduralnych ustawodawca nie przewidział zatem orzekania w formie postanowienia, czy też jakiegokolwiek innego aktu, o uznaniu danego podmiotu, będącego osobą fizyczną, za stronę już toczącego się postępowania (wszczętego z urzędu bądź na wniosek innej strony). Takie stanowisko jest utrwalone w nowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 293/06 oraz postanowienia tegoż Sądu z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 855/07 i z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1523/09, opubl. na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tych okolicznościach, z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym osoby fizycznej, zaskarżonego pisma z dnia 18 października 2011 r. nie można uznać za akt administracyjny, o jakim mowa w powołanym wyżej art. 3 § 2 P.p.s.a., co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia na pismo organu informujące o braku podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu i dodatkowo przedstawiającego stanowisko organu w tym zakresie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.