II SA/Po 873/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy O. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] września 2009r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz Decyzją z dnia [...] 2005 r. (nr [...]) Wójt Gminy O. [...], wymierzył A. M. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia [...] drzewa – [...] z terenu byłego zakładu "[...]" w D. [...]. Powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. (nr [...]) utrzymało w mocy. Skargę A. M. na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Po 176/06. Na wniosek A. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. (nr [...]) wznowiło postępowanie w wyżej wymienionej sprawie, zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2005 r. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. (nr [...]) Kolegium uchyliło decyzję własną z dnia [...] czerwca 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] 2005 r. i umorzyło postępowanie w sprawie. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zwrócił się do Kolegium Wójt Gminy O. [...], który podniósł, iż jako organ I instancji nie może się zgodzić z rozstrzygnięciem Kolegium i sformułował zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego przez Kolegium prowadzące do wydania decyzji z naruszeniem art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto Wójt wskazał na dotkliwe dla Gminy skutki prawne związane z obowiązkiem zwrotu wyegzekwowanej przez Gminę kwoty [...] zł. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] września 2009 r. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na treść art. 127 § 3 k.p.a. i stwierdził, że prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy służy stronie - podmiotowi, który spełnia przesłanki wymienione w art. 28-30 k.p.a. Powołując się na stanowisko piśmiennictwa i orzecznictwa Kolegium stwierdziło, iż jeżeli organowi jednostki samorządu terytorialnego powierzono funkcji organu administracji publicznej, to wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie odwołania od decyzji, bądź w trybie wniosku o wzruszenie decyzji ostatecznych. Organ II instancji wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) przypisał wójtowi gminy rolę organu administracji publicznej w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Tym samym Wójtowi Gminy O. [...] nie przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co prowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Gmina O. [...] zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 28 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skorzystanie z przysługujących jej uprawnień procesowych oraz błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, - art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca Gmina podniosła między innymi, iż ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji Kolegium ze względu na treść art. 417 w związku z art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego oraz art. 77 Konstytucji RP, bowiem A. M. wystąpił do Gminy o wypłatę odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu uszczerbku w jego majątku wskutek wszczęcia egzekucji kary pieniężnej. Wydanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do zmaterializowania się podstawy roszczenia odszkodowawczego w stosunku do Gminy. Zdaniem skarżącej przyznanie gminom praw strony wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawach dotyczących ich praw lub obowiązków Z kolei w sprawach indywidualnych z zakresu administracji ogólnej, a dotyczących osób trzecich, gminie nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., chyba że zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę interesu prawnego gminy. Ponadto Gmina podniosła szereg argumentów przemawiających za trafnością decyzji Wójta Gminy O. [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. o wymierzeniu A. M. administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew[...] bez wymaganego zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Gmina, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy reprezentujące tę jednostkę będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on baczył na interes reprezentowanej jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w formach prawnych przynależnych stronie postępowania administracyjnego. Jeżeli organy samorządu terytorialnego znajdują się w typowej dla siebie pozycji organu, wykonującego tzw. imperium w stosunku administracyjnoprawnym, podstawowe kryterium dla oceny podejmowanych działań władczych wyznacza zasada praworządności. W postępowaniu administracyjnym co do zasady legitymację procesową uzasadnioną ochroną obiektywnego porządku prawnego posiada prokurator (art. 182 k.p.a.), który bierze w nim udział na prawach strony. Z kolei przepisy postępowania administracyjnego określające uprawnienia strony stanowią procesową gwarancję niezbędną dla ochrony praw podmiotowych drugiej, podległej w zakresie kompetencji organu administracji publicznej, strony stosunku administracyjnoprawnego. Wobec takiego ukształtowania wzajemnej pozycji stron stosunku administracyjnoprawnego podmiot władzy nie może powoływać się na ochronę praw podmiotowych celem uzasadnienia skorzystania z uprawnień strony postępowania administracyjnego. Takie podejście prowadzi do nieprzewidzianej żadnym przepisem prawnym, a stąd niedopuszczalnej ze względu na wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, zmiany pozycji organu administracji publicznej w stosunku administracyjnoprawnym. Powyższe prowadzi do wniosku, że działanie organów samorządowych jako organów prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina w tej samej sprawie może zajmować różną pozycję procesową (raz podmiotu realizującego władcze kompetencje, innym razem podmiotu występującego w ochronie własnego interesu prawnego) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, czy kontroli legalności jej załatwienia. Dodać należy, iż w takiej sytuacji nie może być mówić o niekonstytucyjności rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę z uwagi na pozbawienie gminy skutecznych środków prawnych dla ochrony prywatnoprawnych interesów osoby prawnej. Zajmowanie w stosunku administracyjnoprawnym pozycji podmiotu władzy rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną implikuje dla jednostki samorządu terytorialnego konieczność uwzględniania interesu gminy (społeczności lokalnej) w ramach interesu społecznego (art. 7 k.p.a.). Taki sam obowiązek spoczywa też na organie nadzorczym, który prowadzi postępowanie w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej. Reasumując tę cześć rozważań stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy organ gminy występował w danej sprawie jako organ wydający decyzję administracyjną w I instancji, gmina nie ma uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. W sytuacji, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, zostaje on pozbawiony uprawnienia do reprezentowania jej interesu prawnego w danej sprawie. Wykonywanie władztwa administracyjnego następuje kosztem pozbawienia gminy możliwości wnoszenia środków zaskarżenia w przypadku, gdy dotyczyłyby one decyzji lub postanowienia wydanych przez jej organ. Pogląd ten znajduje oparcie także w innym, niż wyżej przywołana uchwała, orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, LEX nr 171164, postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 368/06, postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1555/04; dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W złożonym środku odwoławczym i skardze Gmina O. [...] wprawdzie wskazywała, że ma interes prawny w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale w postępowaniu, w którym organ wykonawczy tej Gminy (wójt) wydał decyzję w I instancji, okoliczność ta nie miała doniosłości prawnej. Umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło w niniejszej sprawie z powodów prawnoprocesowych, bowiem Kodeks postępowania administracyjnego zastrzega prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji jedynie dla strony postępowania administracyjnego (art. 127 §1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a). Stąd też niedopuszczalne jest wniesienie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez organ administracji publicznej, drugą stronę stosunku administracyjnoprawnego. Dodać należy, iż sytuacji, gdy odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego legitymującego ją do zaskarżenia decyzji, nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., wówczas organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (tak B. Adamiak, J. Borkowski [w:] KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, art. 134, Nb 3 z powołaniem na uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Prawidłowość stanowiska organu odwoławczego w przedmiocie umorzenia z wyżej wymienionej przyczyny postępowania odwoławczego podmiot wnoszący odwołanie może kwestionować w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 16 ust. 2 k.p.a.). Wójt Gminy O. [...] był w niniejszej sprawie organem administracji I instancji, co wynika z treści art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880; tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Wobec tego Gmina ta utraciła możliwość dochodzenia swojego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego w sprawie, w której jej organ wykonawczy wydał decyzję administracyjną. W konsekwencji Kolegium trafnie odmówiło merytorycznego załatwienia sprawy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. i umorzyło postępowanie odwoławcze. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz br