II SA/Po 876/25

Dnia 18 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2026 roku sprawy ze skargi K. F. i A. F. na decyzję Wojewody z dnia 5 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 10 września 2025 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Dnia 18 czerwca 2025r. K. F. i A. F. (dalej: skarżący) złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, zlokalizowanego w m. Ł., gm. [...], działka nr ewid.[...]. Do wniosku dołączono: dwa oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odrębnie dla każdego z inwestorów, projekt budowlany w trzech egzemplarzach oraz informację uzupełniającą do wniosku. Postanowieniem z dnia 25 lipca 2025r. na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego Starosta [...] zobowiązał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w zakresie: 1. art. 33 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego poprzez przedłożenie oświadczenia, dotyczącego możliwości przyłączenia obiektu do sieci ciepłowniczej, 2. § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022r., poz. 1225 ze zm.) poprzez zapewnienie dojazdu i dojścia do działki budowlanej o szerokości min 5 m, potwierdzonego stosowną służebnością gruntową, 3. § 15 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 28 maja 2019r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Ł. w rejonie ulicy [...] (Dz.Urz. Woj. [...].z 2019, poz. [...]) poprzez dołączenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowaniem nieruchomości na cele budowlane dla działki nr [...], przez którą projektuje się obsługę komunikacyjną, 4. § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022r., poz. 1679, ze zm.) i § 10 pkt 6 planu miejscowego, poprzez sporządzenie bilansu terenu z rozdzieleniem na poszczególne powierzchnie składowe oraz wskazanie wskaźnika intensywności zabudowy, 5. § 3 pkt 5 planu miejscowego poprzez usytuowanie ściany zewnętrznej wzdłuż obowiązującej linii zabudowy, 6. na rysunku projektu zagospodarowania terenu poprzez: wyrysowanie wjazdów do garażu, wskazanie liczny kondygnacji, wskazanie rzędnych terenu, projektowanie miejsc postojowych we właściwej ilości i o właściwych wymiarach (§ 15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia o formie projektu), wyjaśnienie spływu wód opadowych 7. § 12 pkt 2 planu miejscowego pop[rzez uwzględnienie informacji o położeniu inwestycji w granicach obszaru ochrony udokumentowanego złoża węgla brunatnego, 8. § 20 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia o formie projektu poprzez zawarcie w części architektoniczno – budowlanej części opisu z projektu zagospodarowania terenu, 9. art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez oznaczenie projektowanego urządzenia grzewczego, 10. art. 33 § 3 k.p.a poprzez dołączenie pełnomocnictwa wraz z opłatą skarbową. Skarżący z pismami z dnia 1 sierpnia 2025r, 21 i 25 sierpnia 2025r. dołączyli pełnomocnictwo z opłatą skarbową, trzy uzupełnione projekty budowlane, oświadczenie dotyczące sieci ciepłowniczej wraz z potwierdzeniem uprawnień projektanta i przynależność do izby samorządu zawodowego, cztery oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek nr [...] i [...], odrębnie dla każdego z inwestorów, uzupełnioną dokumentację projektową. Decyzją z dnia 10 września 2025r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2025, poz. 418) odmówił skarżącym zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, zlokalizowanego w m. Ł., gm. [...], działka nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że zasadnicze znaczenie dla sprawy ma fakt, iż projektowany budynek mieszkalny zlokalizowany został w [...] Parku Narodowym, utworzonym Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 1957r. w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego (Dz.U.z 8 maja 1957r., Nr 24, poz. 11) oraz na terenie obszaru [...]: [...] ([...]). W art. 15 ustawy o ochronie przyrody określony został katalog zakazów, które dotyczą terenu parku narodowego. Jednym z nich jest zakaz budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Odstąpienie od zakazu określonego w art. 15 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy możliwe jest w świetle art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy jedynie wobec obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami k.c. Zdaniem organu dopuszczalna jest jedynie kontynuacja dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, również po jej objęciu ochroną krajobrazową. Nieruchomość przedmiotowa nie była wykorzystywana gospodarczo w chwili objęcia jej ochroną krajobrazową. W ocenie organu zakazy wskazane w art. 15 ust. 1 ustawy odnoszą się do gospodarczego wykorzystania według stanu istniejącego, a nie w odniesieniu do przyszłych przedsięwzięć. Jeżeli nieruchomość nigdy nie była przedmiotem gospodarczego użytku, to nie można zastosować art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy. Organ podał, że wprowadzenie nowej zabudowy na obszarze ochrony krajobrazowej parku narodowego możliwe jest wyłącznie jako kontynuacja istniejącej struktury przez dogęszczenie zabudowy w przerwach między zabudową istniejącą w ramach tej samej nieruchomości, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Działka, której dotyczy przedmiotowe zamierzenie budowlane objęte jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Ł. w rejonie ulicy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 28 maja 2019r. (Dz.Urz. Woj. [...] z dnia 5 czerwca 2019r.) oraz znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem 1MN. Organ uznał, że lokalizacja działki na obszarze chronionym ustawowo ([...] Park Narodowy) wiąże się z przestrzeganiem przez właściciela nieruchomości zasad określonych w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, tj. zakazu budowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, chyba, że służą celom parku narodowego. Pismem z 10.09.2025r. pełnomocnik skarżących wniósł o wyznaczenie przede wydaniem decyzji nowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności związanych z wydaniem pozwolenia na budowę. W odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Starosty [...] w całości i wydanie decyzji co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie decyzji Starosty [...] w całości z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wskazaniem czynności niezbędnych do wykonania. Decyzji zarzucili: 1. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie prowadzące do błędnego ustalenia okoliczności faktycznych i niepełnego zebrania dowodów, przyjętych następnie przez organ za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności do przyjęcia, że strona postępowania nie może uzyskać decyzji zezwalającej na budowę obiektu mieszkalnego jednorodzinnego, 2. obrazę art. 7 a k.p.a. poprzez nie zastosowanie rozstrzygnięcia na korzyść strony w przypadku pojawienia się wątpliwości w analizowanym stanie prawnym, 3. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie fundamentalnej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej, 4. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie, 5. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wyjaśnieniu sprawy, 6. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonania dowolnej, a nie swobodnej oceny, prowadzącej do wydania zaskarżonej decyzji podczas gdy z ustalonych faktów wynika, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodzą przesłanki, które uzasadniałyby wydanie decyzji o treści zaskarżonej, 7. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. polegające na brakach formalnych w wydanej decyzji nr [...] wydanej w dniu 10 września 2025r. przez Starostę [...] poprzez brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia w stosunku do wymagań ustawowych, co miało wpływ na poznanie przesłanek rozstrzygnięcia i naruszało wymogi formalne, 8. naruszenie art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, że inwestor nie uzupełnił braków wskazanych w postanowieniu, gdy rzeczywiście doszło do ich uzupełnienia w dniu 22 sierpnia 2025r., 9. obrazę art. 35 ust. 4 P.b. polegającą na nie zastosowaniu go, mimo, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, zlokalizowanego w m. Ł., gm. [...], działka nr [...], 10. naruszenie art. 4 i art. 5 ust. 1 p.b. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 140 k.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zamierzenie budowlane objęte wnioskiem skarżących nie spełnia wymogu zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody. 11. obrazę art. 15 ust. 2 pkt 4 o.p. polegające na niezastosowaniu owego przepisu w sytuacji, w której organ uznał obowiązywanie przepisów dot. ochrony przyrody, to jest nie zastosował zwolnienia w sytuacji obowiązywania przepisów umożliwiających budowę obiektów na terenach objętych ochroną, 12. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. w zw. z art. 15 ust. 4 c i art. 15 ust. 3 o.p. poprzez zaniechanie rozważenia zwrócenia się, ewentualnie zobowiązanie wnioskodawców do zwrócenia się do Ministra Klimatu i Środowiska, który mógłby udzielić odstępstwa od zakazu z art. 15 ust. 1 pkt 1 o.p., czym nie wyczerpano wszystkich możliwości do wydania decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia 5 listopada 2025r., nr [...] Wojewoda: 1. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części podstawy prawnej, tj. art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025r., poz. 418 ze zm.) zastąpił art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b Prawa budowlanego, 2. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że brak spełnienia jednej przesłanki z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego jest wystarczającym powodem wydania decyzji odmownej. Wyjaśnił, że działka inwestycyjna objęta jest planem miejscowym, który w załączniku graficznym zawiera adnotację, iż obszar planu leży w granicach [...] Parku Narodowego. Potwierdzeniem tego jest też załącznik nr [...] do zarządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 października 2023r. w sprawie zasad ochronnych dla [...] Parku Narodowego na lata 2024 i 2025 (Dz.Urz. MKiŚ z 2023, poz. 38 z późn. zm) wskazujący objęcie w/w działki ochroną krajobrazową. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody zasadą jest zakaz inwestowania na terenie parku narodowego. W art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wymieniono przypadki, kiedy zakazy określone w ust. 1 nie znajdują zastosowania a w art. 15 ust. 3 wskazano sytuacje zezwolenia przez właściwego ministra na odstępstwo od zakazów. Wojewoda podał, że słusznie organ I instancji główną uwagę zwrócił na art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, bowiem pozostałe przepisy w sposób oczywisty nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Powołany przepis art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody w zakresie wykonywania prawa własności nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy, lecz odsyła w tym zakresie do unormowań ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody zakaz zabudowy nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania, które musi być rozumiane jako zgodne z celami parku i uwzględniać zasady ochronne przewidziane dla parku. Nowa zabudowa nieruchomości nie stanowi kontynuacji dotychczasowego sposobu jej zagospodarowania. W analizowanej sprawie, teren przeznaczony pod inwestycję stanowi grunty orne klasy RIVa. Potwierdzeniem rolniczego wykorzystania działki inwestycyjnej są także kopie wniosków o przyznanie płatności rolnych, dołączone do odwołania. Zamierzenie inwestorów dotyczy zaś budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zabudowa mieszkaniowa nie stanowi kontynuacji istniejącego, rolnego wykorzystania działki inwestycyjnej, a zatem dotyczy jej zakaz zabudowy, określony w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem Wojewody okoliczność pozytywnego uzgodnienia planu miejscowego z Dyrektorem [...] Parku Narodowego nie zwalnia organu administracji architektoniczno – budowlanej z obowiązku sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem zgodności z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b P.b., tj. zachowania wymagań ochrony środowiska. W niniejszej sprawie fakt, że obowiązujący plan miejscowy przewiduje zabudowę mieszkalną jednorodzinną – 1 MN nie ma przeważającego znaczenia. Zgodność z planem miejscowym jest tylko jednym z warunków od jakich art. 35 Prawa budowlanego uzależnia udzielenie zezwolenia na budowę. Potencjalna zgodność z planem miejscowym nie przesądza o zachowaniu wszystkich przepisów prawa. Zdaniem Wojewody inwestycja narusza art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, zaś w konsekwencji art. 35 ust. 1 pkt 1 lut b Prawa budowlanego. Nie było podstaw do wzywania inwestora do usunięcia braku nieusuwalnego. W tym zakresie organ I instancji naruszył art. 12 ust. 1 k.p.a., tj. zasadę szybkości postępowania, co jednak pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W terminowo wniesionej skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] oraz o zasądzenie od Wojewody na ich rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025r., poz. 418) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 1478) w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyjątek od ustanowionego w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. zakazu zabudowy w parku narodowym występuje jedynie w sytuacji, gdy planowana inwestycja ma kontynuować istniejący, rolny sposób wykorzystania terenu, podczas gdy wyjątek ten dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez m.in. osoby fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, co ma miejsce w niniejszej sprawie, zatem należało go zastosować i udzielić pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji, zwłaszcza w sytuacji, gdy zagospodarowanie działki w ramach dotychczasowego, rolniczego jej wykorzystywania byłoby niezgodne z obowiązującą na tym obszarze uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 28 maja 2019r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Ł. w rejonie ulicy [...], 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7 , art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, w tym wyjaśnień i dowodów stanowiących o tym, że w niniejszej sprawie występuje wyjątek, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, bowiem działka pozostaje gospodarczo wykorzystywana a wnioskowana zabudowa stanowiłaby kontynuację istniejącej już struktury zabudowy na działkach sąsiednich, zatem należało udzieli pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem, zwłaszcza w sytuacji, gdy m.p.z.p. przeznacza ten teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co skutkowało nieprawidłowym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, - art. 8 ust. 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, bowiem w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, również znajdująca się w [...] Parku Narodowym oraz objęta m.p.z.p., zatem skarżący mieli uzasadnione oczekiwania, że również ich wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę zostanie uwzględniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Pismem z dnia 19 lutego 2026r. skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a z uwagi na fakt, że wystąpili do Ministra Klimatu i Środowiska o wyrażenie zgody na odstępstwo od zakazu zabudowy na terenie [...] Parku Narodowego. Postępowanie prowadzone jest pod sygn. [...], ewentualnie o zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron. Wojewoda pismem z 3 marca 2026r. nie wyraził zgody na zawieszenie postępowania. Podał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie obowiązujących przepisów, stąd ewentualna zgoda Ministra Klimatu i Środowiska nie ma wpływu na wydane przez organ rozstrzygnięcie. Na rozprawie Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron, gdyż organ nie wyraził zgody na zawieszenie postępowania. (art. 126 p.p.s.a.) Skarżący podali, że wniosek do Ministra złożyli w grudniu 2025r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego – w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika ponadto, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy. Rozstrzyganie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność. W niniejszej sprawie jest to zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia 10 września 2025r. Mając na uwadze tak wytyczone granice przeprowadzonej przez Sąd kontroli i przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że istotą sporu, którą da się zrekonstruować w oparciu o argumentację zawartą w skardze, jak i podnoszoną przez skarżącą na etapie postępowania administracyjnego, są naruszenia dotyczące przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. 2026.12 , dalej u.o.p) Wyjaśnić należy, że prawo zabudowy nieruchomości, podlegające regulacjom ustawy – Prawo budowlane, stanowi rozwinięcie i wyraz realizacji uprawnień właściciela nieruchomości wynikających z treści art. 140 k.c. Zaznaczyć trzeba, że jakkolwiek norma art. 140 k.c. jest źródłem interesu prawnego na gruncie prawa budowlanego, to jednak regulacja tej ustawy stanowi dopełnienie i uszczegółowienie unormowań kodeksowych, co przejawia się m.in. w tym, że realizacja prawa zabudowy nieruchomości została uzależniona przez ustawodawcę od zgodności z przepisami prawa i nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (tak NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1942/18). Tego rodzaju prawami są własność, użytkowanie wieczyste oraz inne prawa rzeczowe istniejące na nieruchomościach sąsiadujących z tą, na której inwestor realizuje swoje zamierzenia. Co jednak ma szczególne znaczenie dla niniejszej sprawy, przywołane regulacje prawne w bezpośredni sposób odnoszą się do praw podmiotowych istniejących w czasie, w którym rozstrzygana jest sprawa administracyjna. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 tego przepisu oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołany przepis (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego) nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości uzależnienia wydania tego pozwolenia od spełnienia dalszych warunków, np. od zgody sąsiadów czy wyrównania utraty wartości nieruchomości. Jeśli zatem organ oceni przedłożony projekt jako zgodny z prawem, nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2300/20). Z powyższego wynika, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę ma charakter związany. Wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę nie może być nieuwzględniony z powodów innych, niż wyraźnie wskazane w przepisach. Organ nie dokonuje zatem oceny tego wniosku w granicach własnego uznania, lecz w granicach ściśle wyznaczonych konkretnymi normami. Zasada ta wynika z powołanego już art. 35 ust. 4 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 35 ust. 1 tej ustawy zakreśla ramy badania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego wskazując, że organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1 lit. a) oraz wymaganiami ochrony środowiska (pkt 1 lit. b), zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2), kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 10 i 13 (pkt 3 i 3a). Organ sprawdza również, czy projekt został wykonany - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, także czy został sprawdzony - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i czy posiada ona zaświadczenie o aktualnej przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego (pkt 4; zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1295/21) Słusznie organ podał, że do pozytywnego rozpoznania wniosku wymagane jest spełnienie wszystkich wymagań wskazanych w art. 35 ust. 1 P.b. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, bowiem że jeżeli inwestor nie spełni choćby jednego z warunków określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ ma obowiązek odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2025, art. 35.). Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wyraża koniunkcję, co podkreśla konieczność zapewnienia zgodności inwestycji ze wszystkimi wymaganiami określonymi w powołanym przepisie (por. Wyrok WSA w Poznaniu z 12.09.2024 r., II SA/Po 210/24). Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w w/w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12.08.2024r. II SA/Po 210/24, które zaakceptował również organ, że sformułowanie, ujęte w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. wymaga interpretowania w sposób rozszerzający, ponieważ sam ustawodawca czyni tutaj odesłanie do przepisów o wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji (differentia specifica), jako przykład przepisów o ochronie środowiska (genus). Przez przepisy o ochronie środowiska należy rozumieć wszelkie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które w jakikolwiek sposób odnoszą się do ochrony wszelkiego rodzaju składników środowiska, jego form zarówno z punktu widzenia ochrony flory jak i fauny. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, pod przepisy o ochronie środowiska, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b., należy podpiąć również przepisy u.o.p., co także wyeksponował Wojewoda w swojej decyzji. Konsekwencją wprowadzenia obowiązku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. jest zatem skonfrontowanie planowanej inwestycji z przepisami u.o.p. Skarżący zamierzają zrealizować swoją inwestycję na terenie WPN. Park narodowy jest najwyższą zinstytucjonalizowaną formą ochrony przyrody, która nakłada na każdego inwestora bardzo rygorystyczne wymagania co do pobudowania, gdyż założeniem, wręcz filozofią parku narodowego, jest jego nienaruszalność. Świadczy o tym chociażby treść art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p., który stanowi, że w parkach narodowych zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego. Ustawodawca uczynił więc wyjątek, że budowa obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych może nastąpić, jeżeli mają one związek z ochroną parku narodowego. Ustawodawca poczynił dalsze wyłączenia tego generalnego zakazu zabudowy, a zawarł je w art. 15 ust. 2 u.o.p. Wprowadzenie przez ustawodawcę wyjątku od zasady wymaga od każdego podmiotu stosującego prawo, aby wykładać przepisy dotyczącego tegoż wyjątku w sposób zawężający. Innymi słowy, wyjątku nie można poddawać wykładni rozszerzającej, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru przełamującego zasadę ogólną (exceptiones non sunt extendendae). To oznacza, że jeżeli miałby znaleźć zastosowanie wyjątek, który wyłącza generalny zakaz zabudowy na terenie parku narodowego, to wyjątek ten musi być rozumiany literalnie, nie może on podlegać wykładni rozszerzającej, aby nie dopuścić do dalszego, rozszerzania zakresu nazwy analizowanego przepisu. Działka inwestycyjna, należąca do skarżących jest położona na terenie [...] Parku Narodowego. Działka ta, zgodnie z zarządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 października 2023 r. w sprawie zadań ochronnych dla [...] Parku Narodowego na lata 2024-2025 (Dz. Urz. Min. Klim. i Środ. z 2023 r. poz. 38), została objęta ochroną krajobrazową. Nadto znajduje się na terenie obszaru [...]: [...]. Z tych względów organ prawidłowo rozważał czy w odniesieniu do planowanej inwestycji zachodzi wyjątek określony w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Prawidłowo przyjął, że z przyczyn oczywistych nie zachodzą inne wyjątki wskazane w art. 15 ust. 2 u.o.p (wykonywanie zadań wynikających z planu ochrony lub zadań ochronnych, prowadzenie akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, wykonywanie zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa. ) Rozważany przepis art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. stanowi, że zakazy określone w art. 15 ust. 1 u.o.p. nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami k.c. Jak trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: "Przepis art. 15 ust. 2 u.o.p. zawiera wyjątki pozwalające na podejmowanie zachowań co do zasady zabronionych. Jeden z takich wyjątków jest przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 5 tej ustawy i odnosi się do kontynuowania gospodarczego wykorzystywania przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie parku narodowego, a jednocześnie w strefie obszarów objętych ochroną krajobrazową. Taka gospodarcza działalność, która mogłaby obejmować m.in. budowę lub przebudowę obiektów budowlanych, jest z mocy art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. dopuszczalna." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 910/18). "Jak więc wynika z treści tego przepisu [art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. – uw. Sądu], zwolnienie to nie odnosi się do całego terenu parku narodowego lub rezerwatu przyrody, ale jedynie do tej jego części, która korzysta tylko z ochrony krajobrazowej." (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, LEX/el. 2024). Nie ma wątpliwości, że działka skarżących jest objęta ochroną krajobrazową. Na działce przeznaczonej pod inwestycję prowadzona jest działalność rolnicza, co potwierdzają wnioski o przyznanie płatności rolnych, co skarżący potwierdzili. Zamiar wybudowania domu jednorodzinnego wolnostojącego oznacza, że skarżący zamierzają zmienić sposób użytkowania swojej działki, na cele mieszkaniowe. Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się do takiej postawy w następujący sposób: "Art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. dopuszcza jedynie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej również po jej objęciu ochroną krajobrazową. Brak jest podstaw do uznania, że przepis ten dopuszcza zmianę sposobu zagospodarowania takiej nieruchomości już po objęciu jej ochroną krajobrazową." (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 260/19). Chodzi zatem o kontynuację wykorzystywania działki, a nie o zmianę, która miałaby całkowicie zmienić charakter jej użytkowania. Dyspozycja art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., biorąc także pod uwagę ratio legis ustawodawcy w zakresie celu utworzenia parku narodowego, dotyczy działalności, która daje możliwość użytkowania danego obszaru przez ich właściciela na dotychczasowych zasadach, czyli stanowi to kontynuację tej funkcji w trakcie ich gospodarczego wykorzystania w obrębie obszaru objętego ochroną krajobrazową (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1901/09). Nie mieli więc racji skarżący wnosząc o uznanie, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 P.b. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez błędne uznanie, że gospodarcze wykorzystanie dotyczy kontynuacji a nie jakiegokolwiek gospodarczego wykorzystania. Zakazy z art. 15 ust. 1 u.o.p. nie obowiązują w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania, a więc odnoszą się do gospodarczego wykorzystania według stanu istniejącego, nie zaś w odniesieniu do przyszłych przedsięwzięć, które będą możliwe do realizacji w oparciu o plan miejscowy, który dokonuje zmiany przeznaczenia terenów bez prawa do zabudowy na tereny, na których możliwa jest realizacja różnych form zabudowy, czy też w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 227/15). Istnienie w niniejszej sprawie planu miejscowego, który przewiduje na działce skarżących zabudowę mieszkaniową (MN) nie jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji pozytywnej. Jak już bowiem wyżej wskazano wymogi z art. 35 ust. 1 P.b muszą być spełnione wszystkie. Nie był uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. To, że w okolicy działki skarżących znajduje się zabudowa mieszkaniowa, nie oznacza, że ich wniosek dotyczył takiego samego stanu faktycznego i prawnego i miała miejsce utrwalona praktyka. W przedmiotowej sprawie organy jednak pominęły treść art. 15 ust. 3 i 4 c u.o.p. Zgodnie z pierwszym z nich Minister właściwy do spraw środowiska, po zasięgnięciu opinii dyrektora parku narodowego, może zezwolić na obszarze parku narodowego na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione: 1)potrzebą ochrony przyrody, wykonywaniem badań naukowych, celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na przyrodę parku narodowego lub 2)potrzebą realizacji inwestycji: a)liniowych celu publicznego, b)celu publicznego o nieliniowym charakterze związanych z ochroną ludności przed powodzią i suszą, c)celu publicznego z zakresu łączności publicznej o nieliniowym charakterze w celu związanym z zapewnieniem telekomunikacji na obszarze parku narodowego - w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 15 ust. 4 c u.o.p. zezwolenia, o których mowa w ust. 3 i 4, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, 1080, 1535 i 1673). W przedmiotowej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia 25 lipca 2025r. wezwał skarżących do usunięcia nieprawidłowości, które skarżący usunęli. W postanowieniu tym nie wezwał do przedłożenia zezwolenia ministra właściwego do spraw środowiska. Organ II instancji poza stwierdzeniem, że wezwanie postanowieniem z 25 lipca 2025r. było zbędne nie zwrócił uwagi na brak wezwania o zezwolenie a tym samym nieprawidłowo zmienił kwalifikację prawną decyzji i nie uwzględnił, że Minister Klimatu i Środowiska mógłby udzielić odstępstwa od zakazu z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Nie jest rolą sądu i organu ustalanie czy Minister potencjalnie mógłby zezwolenie wydać. Istotny jest fakt, że skarżącym możliwość zwrócenia się ze stosownym wnioskiem została odebrana. Tym samym organy nie wyczerpałyby wszelkich możliwości do wydania decyzji pozytywnej, naruszając nie tylko w/w przepisy prawa materialnego ale i przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zakresie nie podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia sprawy. Należy zauważyć, że skarżący po powzięciu informacji o konieczności spełnienia wymogu zezwolenia właściwego ministra, zwrócili się z takim wnioskiem. To, że miało to miejsce po wydaniu decyzji nie zmienia faktu, że w toku postępowania już przed organem I instancji winni mieć taką możliwość, do czego nie zostali wezwani. Wynikało to prawdopodobnie z faktu, że i organ I instancji na etapie procedowania wniosku wzywał o zupełnie inne dokumenty a dopiero w decyzji wskazał podstawę odmownego załatwienia wniosku, uniemożliwiając stronie przekonanej o możliwości wybudowania budynku mieszkalnego zgodnie z planem miejscowym, uzyskanie stosownego zezwolenia. Z tych względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. Pozwoli to na zachowanie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) przy rozpoznaniu sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy rozpatrzą wniosek inwestora, wezwą o uzupełnienie wniosku, uwzględniając wyżej poczynione rozważania Sądu i bacząc, by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Podjęte rozstrzygnięcie organy uzasadnią zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł tytułem uiszczonego przez nich wpisu sądowego.