II SA/Po 877/15

Dnia 15 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi E. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2015 roku Nr [...] w przedmiocie mianowania na inne stanowisko służbowe. oddala skargę II SA/Po 877/15 Uzasadnienie Komendant Miejski Policji Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...] maja 2015 roku działając na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2015 poz. 355) oraz zgodnie z § 1 ust. 1 i 1a pkt 4 oraz § 9 ust. 1,2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) zwolnił sierż. E. H. z zajmowanego stanowiska z dniem 14 czerwca 2015 r. i mianował na stanowisko policjanta Ogniwa I Referatu Patrolowo-interwencyjnego Wydziału Zabezpieczenia Miasta KMP z dotychczasowym miesięcznym uposażeniem z dniem 15 czerwca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż mianowanie wyżej wymienionej na równorzędne stanowisko służbowe następuje w związku z trudną sytuacją kadrową, w celu uzupełnienia i uporządkowania stanów etatowych, zapewnienia terminowej i prawidłowej realizacji zadań oraz zachowania ciągłości służby w referacie patrolowo-interwencyjnym, przy uwzględnieniu doświadczenia i przygotowania zawodowego sierż. E. H. Od powyższego rozkazu sierż. E. H. z zachowaniem ustawowego terminu wniosła odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji wnosząc o uchylenie w całości Rozkazu Personalnego Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji i umorzenie postępowania I instancji w całości oraz pozostawienie na stanie etatowym w dotychczasowej jednostce do czasu przeniesienia do Komisariatu Policji w K. Wymienionej decyzji zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj art. 36 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z §19 i §17 zasad etyki zawodowej policjanta zał. do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. poprzez wydanie decyzji o przeniesieniu mimo prawnego obowiązku zapewnienia policjantce właściwych warunków wykonywania zadań i rozwoju zawodowego, a także nieuwzględnienie problemu dojazdu. Policjantka opisuje także swoją trudną sytuację rodzinną. Nadto zarzuca decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj art. 7 Kpa poprzez niedopełnienie obowiązku stania na straży praworządności w tym podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do kierowania się przy załatwianiu sprawy tylko interesem społecznym bez uwzględnienia słusznego interesu policjantki; art. 8 Kpa poprzez niedopełnienie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jaką jest komendant miejski Policji oraz 107§3 Kpa. poprzez przedstawienie uzasadnienia decyzji niezgodnie z tym przepisem, pomijając elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z [...] lipca 2015 r. na podstawie art. 127 §2 kpa i art. 138 §1 i 2 kpa uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczący daty zwolnienia i ustalił datę zwolnienia na dzień 31 lipca 2015 r. i datę mianowania na nowe stanowisko na dzień 1 sierpnia 2015 r. , a w pozostałej części rozkaz personalny utrzymał w mocy. W motywach uzasadniających organ odwoławczy wskazał na treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku, zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonywania tego zadania jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określa wskazana ustawa oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, którego istotną cechą jest równorzędność stron, albowiem służba w Policji nie jest zwykłą pracą najemną. Dlatego też stosunek służbowy ma charakter administracyjno-prawny, którego cechuje podległość i dyspozycyjność funkcjonariusza wobec zwierzchnika. Źródłem stosunku służbowego policjanta jest mianowanie będące następstwem dobrowolnego zgłoszenia się do służby, co oznacza, iż policjant nawiązując stosunek służbowy godzi się na możliwość władczego działania swego przełożonego w sprawach wynikających ze stosunku służbowego. Policjant ma więc świadomość podlegania zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez jego zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania). Przełożony policjanta ma prawo doboru kadry jednostronnymi aktami. Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o Policji "policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę", natomiast ust. 2 stanowi, który z przełożonych jest właściwym w sprawach przenoszenia lub delegowania. W omawianej sprawie Komendant Miejski Policji jako przełożony właściwy dokonał przeniesienia z urzędu sierż. E. H. ze stanu etatowego Komisariatu Policji w S. do Wydziału Zabezpieczenia Miasta Komendy Miejskiej Policji. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji do mianowania policjantki na stanowiska służbowe oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Powołany przepis zawiera przesłanki kompetencyjne, wskazując, który przełożony jest właściwy do podjęcia decyzji w przedmiocie mianowania, przeniesienia funkcjonariusza i zwolnienia ze stanowiska. Nie zawiera natomiast przesłanek uzasadniających ich wydanie i kwestię tę pozostawia uznaniu przełożonego. W konsekwencji oznacza to, że właściwy przełożony może dokonać przekształcenia stosunku służbowego policjanta bez jego zgody tylko w odniesieniu do stanowiska równorzędnego. Na takie stanowisko sierż. E. H. została mianowana, tj. na stanowisko policjanta Ogniwa I Referatu Patrolowo-interwencyjnego Wydziału Zabezpieczenia Miasta KMP. Przełożony posiada bowiem prawo do jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, z uwzględnieniem interesu służby, w tym mobilności i skuteczności działania Policji oraz interesu policjanta. Decyzja o przeniesieniu policjantki do dalszego pełnienia służby w Wydziale Zabezpieczenia Miasta Komendy Miejskiej Policji podjęta została na wniosek przełożonego kierującego pracami tej komórki organizacyjnej. Organ I instancji w rozkazie personalnym jednoznacznie określił, że przeniesienie wynika z konieczności uzupełnienia stanu osobowego Referatu Patrolowo-interwencyjnego Wydziału Zabezpieczenia Miasta KMP. Podejmując decyzję w przedmiocie przeniesienia policjantki Komendant Miejski Policji uwzględnił także jej przygotowanie zawodowe i wiedzę w zakresie służby prewencyjnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i okoliczności faktyczne sprawy, wystarczająco wykazują potrzebę przeniesienia i mianowania sierż. E. H. na stanowisko równorzędne w Ogniwie I Referatu Patrolowo-interwencyjnego Wydziału Zabezpieczenia Miasta KMP. Nie można bowiem zakwestionować twierdzenia właściwych przełożonych odwołującej, że jej przeniesienie wywołane zostało potrzebami służby, determinowanej realizacją ustawowych zadań Policji. Prawidłowość funkcjonowania Policji jako umundurowanej i uzbrojonej formacji opiera się na zhierarchizowaniu i podporządkowaniu służbowym. W takich warunkach nie do przyjęcia jest pogląd, że funkcjonariusz Policji, a więc pozostający w służbie, która ze swojej istoty wymaga podporządkowania oraz dyspozycyjności, nie mógłby zostać przeniesiony na inne równorzędne czy choćby wyższe stanowisko służbowe, gdy przemawiałoby za tym dobro służby. Zważyć należy, iż podnoszone w odwołaniu przez sierż. E. H. argumenty dotyczące ponoszonych przez policjantkę kosztów związanych z dojazdami, nie zasługują na uwzględnienie bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami przysługuje jej w tym zakresie zwrot kosztów. Nadto pomimo pełnego zrozumienia dla trudnej sytuacji rodzinnej policjantki organ musi kierować się ważnym interesem służby (społecznym), polegającym na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostki Policji, przeważającym nad indywidualnym interesem policjanta. W kontekście powyższego argumenty wyżej wymienionej podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie i nie mogą stanowić podstawy do zmiany zaskarżonego rozkazu personalnego. Zaskarżona decyzja zatem odpowiada kryteriom uznania administracyjnego, a motywy rozstrzygnięcia zostały w pełni wyjaśnione i decyzja ta nie nosi znamion dowolności, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Rozkaz Personalny [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] maja 2015 roku został wydany przez organ właściwy oraz uwzględnia w tym zakresie regulacje prawne i nie ma charakteru dowolności. Komendant Miejski Policji uznając konieczność wzmocnienia struktur osobowych zobowiązany był do podjęcia działań zmierzających do zapewnienia właściwej realizacji zadań i czynności służbowych w Referacie Patrolowo-interwencyjnym Wydziału Zabezpieczenia Miasta KMP. Wprawdzie w zaskarżonej przez sierż. E. H. decyzji organ I instancji pominął w sentencji sformułowania " przenoszę z urzędu" to jednak uznać należy, iż nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie decyzji. Nadto zaznaczyć należy, iż zaskarżona decyzja była wydana w oparciu o wniosek personalny, a zatem przeniesienie nastąpiło z urzędu. Na podstawie art. 130 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego wniesienie przez sierż. E. H. w terminie odwołania od rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianowania na nowe stanowisko służbowe wstrzymało wykonanie decyzji, albowiem rozstrzygnięciu temu nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 kpa, jak również nie podlegało ono natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Dlatego też, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, należało uchylić decyzję w części dotyczącej daty zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowisko i mianowania na nowe stanowisko służbowe, a w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymać w mocy. Niniejszą decyzją ustalono datę zwolnienia ze stanowiska na dzień 31 lipca 2015 roku oraz datę mianowania wymienionej na nowe stanowisko służbowe na dzień 1 sierpnia 2015 roku. Skargę do sądu za pośrednictwem fachowego pełnomocnika wniosła E. H. zarzucając: obrazę prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy - art. 31 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 355) z uwagi na błędną interpretację i pominięcie skutków charakteru uznaniowej decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza Policji na inne stanowisko służbowe z uwagi na brak szczegółowego rozważenia w szczególności okoliczności, czy w komórce organizacyjnej Komisariatu Policji w S., w której służbę pełni skarżąca były niedobory kadrowe oraz czy w jednostkach organizacyjnych z terenu P. lub innych miejscowości podległych Komendzie Wojewódzkiej Policji nie było nadwyżek personalnych (etatów) i czy można było przenieść policjanta z takiej jednostki do jednostki organizacyjnej, do której przeniesiono skarżącą mocą rozkazu personalnego utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją, a także pominięcie znacznych niedogodności wiążących się dla skarżącej z przeniesieniem do innej jednostki organizacyjnej, obrazę prawa procesowego, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 77§ 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego w sytuacji, gdy należało go uchylić z uwagi na naruszenia przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 77§ 1, 80 i 107 § 3 i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, albowiem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie rozważono okoliczności opisanych w punkcie 1. powyżej i nie poczyniono w tym celu jakiegokolwiek postępowania dowodowego a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie omówiono żadnych kwestii w tym zakresie, a nadto nie zawiadomiono skarżącej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem, czym nie zapewniono jej czynnego udziału w sprawie - okoliczności te zachodziły również w postępowaniu drugoinstancyjnym, a nadto skarżącą wskutek zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozkazu personalnego narażono na znaczne zwiększenie czasu i kosztów dojazdów w celu pełnienia służby i tym samym podważono podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozkazu personalnego nr [...] z [...] maja 2015 r. Komendanta Miejskiego Policji, i na podstawie art. 152 p.p.s.a. o stwierdzenie, że uchylone decyzje organu I i II instancji nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku wydanego w niniejszej sprawie, i o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację Odnosząc się do argumentów uzasadnienia skargi organ wyjaśnił, że co do zwiększonych trudności dojazdu to są one niezasadne albowiem trasa do pracy zwiększy się zaledwie o 11 kilometrów, a funkcjonariusz na wniosek otrzymuje w całości zwrot poniesionych kosztów. Odnośnie zarzutu, że wskutek działania organów skarżąca doznała depresji i leczy się psychiatrycznie organ wskazał, że takie sformułowanie może zostać ustalone tylko przez Komisję Lekarską MSW, do której policjantka może być skierowana z urzędu lub na wniosek zgodnie z art. 40 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się bezzasadna, albowiem wydane w niniejszej sprawie decyzje odpowiadają prawu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.- dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie w granicach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję (rozkaz personalny) Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] maja 2015 r., którą to decyzją zwolniono E. H. z zajmowanego stanowiska w Komisancie Policji w S. i przeniesiono na równorzędne stanowisko do I Wydziału Zabezpieczenia miasta KMP. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie był przepis art.36 ust.1 i 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U z 2015 nr 355) Zgodnie z tym przepisem. Policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. 2. Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, Komendant CBŚP w odniesieniu do policjanta CBŚP w ramach tej jednostki organizacyjnej, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Jeżeli przeniesienie między województwami, a także między CBŚP a innymi jednostkami organizacyjnymi Policji, następuje w związku z porozumieniem zainteresowanych przełożonych i policjanta, przeniesienia dokonuje komendant wojewódzki Policji właściwy dla województwa, w którym policjant ma pełnić służbę, a w przypadku przeniesienia do CBŚP - Komendant CBŚP Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Jeżeli przeniesienie między województwami następuje w związku z porozumieniem zainteresowanych przełożonych i policjanta, przeniesienia dokonuje komendant wojewódzki Policji, właściwy dla województwa, w którym policjant ma pełnić służbę. Z powyżej przytoczonych przepisów wynika, iż decyzje o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania mają charakter decyzji uznaniowych. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia wówczas, gdy przepis prawa nie określa jednoznacznie skutku prawnego, a wybór pozostawia organowi administracji publicznej. Oceniając rozkaz personalny organu pierwszej instancji Komendanta Miejskiego Policji stwierdzić należy, iż był on uprawniony do wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesienia skarżącej do dalszego pełnienia służby na równorzędnym stanowisku w innej miejscowości. Jednocześnie podkreślić należy, że Sąd nie jest uprawniony do ingerencji w decyzję organu Policji o przeniesieniu z urzędu policjanta do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, o ile decyzja ta nie nosi cech dowolności. To na organie podejmującym decyzję "uznaniową" ciąży obowiązek wykazania, że decyzja ta została wydana z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego, czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji, spełniające warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, zaskarżony rozkaz personalny nie nosi cech dowolności, a stanowisko organu związane z przeniesieniem skarżącego zostało wyczerpująco uzasadnione. Podkreślić należy, że decyzja w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej pozostaje w wyłącznej gestii przełożonego i może on w ten sposób przekształcić stosunek służbowy policjanta. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości przychyla się do argumentacji przedstawionej w wyroku z dnia 26.03.2008 r. w sprawie I OSK 565/07 gdzie naczelny Sąd Administracyjny podał, iż prawo do przenoszenia funkcjonariuszy Policji na stanowiska równorzędne mieści się w ramach stosunku służbowego nawiązanego wskutek dobrowolnego zgłoszenia się do służby, którego charakter wyraża się przede wszystkim silnym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariuszy. Przykładem tego są przepisy regulujące czas pełnienia służby (art. 33), przenoszenia i delegowania (art. 36), powierzenia pełnienia innych obowiązków (art. 37), przenoszenia na niższe stanowisko służbowe i zawieszania w czynnościach służbowych (art. 38 i art. 39), zwalniania ze służby (art. 41-46). Z przepisów tych wynika prawo właściwych przełożonych do jednostronnego kształtowania treści stosunku służbowego. Z istoty służbowego podporządkowania funkcjonariusza Policji wynika także obowiązek respektowania decyzji o przeniesieniu na równorzędne stanowisko służbowe, która to decyzja determinowana jest potrzebami służby. Decyzja w tym przedmiocie pozostawiona została uznaniu organu i może zostać podjęta w każdym czasie, wobec każdego funkcjonariusza, o ile przemawiają za tym względy organizacyjne. Możliwość przeniesienia funkcjonariusza na równorzędne stanowisko służbowe potwierdza przepis art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwolnienia z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Na treść orzeczenia sądu nie ma znaczenia podnoszony zarzut naruszenia art. 10 §1 kpa ponieważ brak jakiegokolwiek związku pomiędzy brakiem zawiadomienia skarżącej o zebranym materiale dowodowym a rozstrzygnięciem organu. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one niezasadne. Organ nie naruszył wskazanych w niej przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.