II SA/Po 881/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 04 marca 2009 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 01 sierpnia 2008 r. Nr NK.I-8.0911-355/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Rady Miejskiej Gminy P. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu wpisu oraz kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik Rada Miejska Gminy P. uchwałą nr XXII/280/2008 z dnia 24 kwietnia 2008 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowo - usługowych w rejonie ulic K., W. i R. w P. Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr NK.I-8.0911-355/08 z dnia 01 sierpnia 2008 r. orzekł o nieważności § 5 pkt 2 i 5, § 17 oraz § 21 uchwały Rady Miejskiej Gminy P. z dnia 24 kwietnia 2008 r. ze względu na istotne naruszenie prawa. Zdaniem Wojewody zakwestionowane postanowienia uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego naruszyły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak jednoznacznego ustalenia przeznaczenia terenu, którego dotyczą. Dla terenu oznaczonego symbolem 5/MN/MW/U przyjęto przeznaczenie obejmujące zarówno zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną jak i usługową; dla terenu oznaczonego symbolem 10Kdw/U/MW ustalono przeznaczenie obejmujące drogę wewnętrzną z dopuszczeniem do realizacji zabudowy usług komercyjnych z towarzyszącą zabudową mieszkaniową wielorodzinną. W opinii organu nadzorczego zastosowane oznaczenia powodują brak jasnego rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania, a funkcje, jakie przyjęto dla tych samych terenów są funkcjami wzajemnie się wykluczającymi. Tym samym powstają poważne wątpliwości co do możliwości realizacji przyjętych ustaleń planistycznych. Zdaniem Wojewody regulacje części tekstowej zakwestionowanych postanowień uchwały z dnia 24 kwietnia 2008 r. wraz z załącznikiem graficznym, na którym zaznaczono obszary 5/MN/MW/U oraz 10Kdw/U/MW nie pozwalają w sposób jednoznaczny ustalić konkretnego przeznaczenia tych obszarów ani wyodrębnić na tych obszarach granic terenów o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, usługowej czy terenu drogi wewnętrznej. Ponadto Rada Miejska Gminy P. dopuściła się naruszenia art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak publicznego obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, w terminie co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia. Z przedstawionej dokumentacji wynikało bowiem, że obwieszczenie zostało zrealizowane dopiero w dniu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu Rada Miejska Gminy P. reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy P. wnosząc o jego uchylenie w całości. Zdaniem Burmistrza, zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązkowym ustaleniem planu miejscowego jest określenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, co nie przesądza o konieczności ustalenia przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym oraz wydzielenie tych terenów liniami rozgraniczającymi. Treść powyższego przepisu nie nakłada jakiegokolwiek wymogu co do merytorycznej strony ustaleń planistycznych - nakazów lub zakazów związanych z przeznaczeniem konkretnego terenu. Wymogu powyższego nie zawiera również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). W opinii Burmistrza wyodrębnienie rodzajów przeznaczenia terenu oraz przypisane im odpowiednich oznaczeń nie może być traktowane jako ograniczenie uprawnienia gminy do ustalenia przeznaczenia terenów. Nadrzędnym celem przytoczonego rozporządzenia jest uporządkowanie prac planistycznych i ujednolicenie oznaczeń w skali kraju. Tym samym rozporządzenie nie może stanowić przeszkody do łączenia kilku rodzajów przeznaczenia, a zatem kilku oznaczeń literowych i graficznych w ramach jednego terenu wyodrębnionego w planie miejscowym. Zdaniem skarżącego nie wyartykułowany w treści rozstrzygnięcia nadzorczego zarzut, że przeznaczenie terenu może odpowiadać tylko pojedynczym oznaczeniom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie znajduje potwierdzenia w treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym możliwe było ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia określonego MN/MW/U lub KDw/U/MW, bowiem w ramach jednego przeznaczenia terenu może występować kilka sposób jego zagospodarowania. W konsekwencji nakaz oddzielenia terenów o różnym przeznaczeniu liniami rozgraniczającymi dotyczy terenów określonych w planie miejscowym jako tereny o różnym przeznaczeniu. Ponieważ teren o tym samym przeznaczeniu może łączyć kilka rodzajów przeznaczenia oznaczonych w rozporządzeniu, nie można czynić organom gminy zarzutu z powodu linii rozgraniczających wewnątrz terenu obejmującego więcej niż jedno oznaczenie literowe i graficzne. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody oparcie się na błędnej podstawie prawnej, błędną interpretację przepisów oraz zbyt lakoniczne uzasadnienie powziętej decyzji. Powyższą skargę Gminy podpisał Zastępca Burmistrza, w powołaniu się na jego upoważnienie. Pismem z dnia 26.01.2009 r. (mylnie datowanym na 2008 r.) przedłożono dokument upoważnienia dla Zastępcy Burmistrza z dnia 28.08.2008 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o odrzucenie skargi, a w razie jej rozpatrzenia, o jej oddalenie. Podstaw odrzucenia skargi Wojewoda dopatrywał się we wniesieniu jej przez Zastępcę Burmistrza, chociaż uchwała Rady Miejskiej Gminy P. z dnia 28 sierpnia 2008 r., nr XXV/323/08, zobowiązywała Burmistrza jako podmiot upoważniony do wniesienia skargi. Odnosząc się do samych zarzutów zawartych w skardze, Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 Nr 80, poz. 717 ze zm.) celem powyższej ustawy jest określenie zasad kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej, przy czym, zgodnie art. 3 ust. 1 powyższej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy, w tym uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Tak ukształtowana procedura wskazuje, iż kształtowanie ładu przestrzennego na terenie gminy należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy, która wykonując powyższe zadanie działa samodzielnie i niezależnie. Jedyne ograniczenia dotyczące zagospodarowania terenu wynikają z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisów odrębnych odnoszących się do obszaru objętego planem. Jednocześnie ustawa formułuje szereg wymagań dotyczących ustaleń, jakie obowiązkowo muszą znaleźć się akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego konieczne jest wskazanie przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jednakże, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1278/06, artykuł powyższy nie stanowi ograniczenia co do rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż leży to w wyłącznej kompetencji organów samorządu. Wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń co do sposobu zagospodarowania terenu jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdyby ich brak prowadził do naruszenia nadrzędnej wartości procesu planowania przestrzennego, a więc ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ład przestrzenny stanowi takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Tym samym możliwe jest ustalenie mieszanego przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tak długo, jak przyjęte ustalenia charakteryzują się wspólną, nie wykluczającą się funkcją, spełniającą wymogi zrównoważonego ładu przestrzennego. Podważone w treści rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszą się do terenu oznaczonego symbolem 5/MN/MW/U przyjmującego przeznaczenie obejmujące zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną oraz usługową oraz terenu oznaczonego symbolem 10Kdw/U/MW, którego przeznaczenie obejmuje drogę wewnętrzną z dopuszczeniem do realizacji zabudowy usług komercyjnych z towarzyszącą zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Analiza powyższych postanowień wskazuje, że przyjęte w planie przeznaczenie terenu stanowi w istocie realizację tej samej funkcji - zabudowy mieszkalnej połączonej z usługami komercyjnymi. Zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługi komercyjne oraz droga wewnętrzna umożliwiają realizację na przedmiotowym terenie inwestycji pełniących, z punktu widzenia ładu przestrzennego, tą samą rolę - funkcjonalnego zaspokajania społeczno - gospodarczych potrzeb mieszkańców. Sąd podkreśla, że funkcje wskazane w spornych postanowieniach planu zagospodarowania przestrzennego nie są w oczywisty sposób ze sobą sprzeczne i nie wykluczają się wzajemnie. Wręcz przeciwnie, są one względem siebie komplementarne i tylko ich wspólna realizacja będzie wprowadzała ład funkcjonalny na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przyjęte przeznaczenie terenu służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych na terenie Pobiedzisk wraz z niezbędną infrastrukturą obejmującą dojazd do nieruchomości (drogi wewnętrzne) oraz usługi komercyjne, które polegają zgodnie § 2 pkt 7 uchwały nr XXII/280/2008 z dnia 24 kwietnia 2008 r. na prowadzeniu działalności w zakresie handlu detalicznego, gastronomii, usług zdrowia oraz usług dla ludności w zakresie obejmującym zaspokajanie podstawowych potrzeb społecznych. Podkreślić należy, że wprowadzenie obok siebie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej jak i wielorodzinnej, nie narusza postanowień przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem zgodnie z zapisami planu wysokość zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 5MN/MW/U wynosi 2 lub 3 kondygnacje i nie może przekroczyć 12 m. Tym samym połączenie zabudowy jedno i wielorodzinnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego poprzez zróżnicowanie wysokości budynków na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do postawionego w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzutu naruszenia art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak publicznego obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, w terminie co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia, Sąd stwierdza, że organy gminy dopuściły się powyższego naruszenia, jednakże nie stanowiło ono przesłanki wystarczającej dla stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Gminy P. z dnia 24 kwietnia 2008 r. Brak powyższy nie umożliwił bowiem mieszkańcom gminy wypowiedzenia się co do postanowień planu. Sąd wskazuje również, że wniosek Wojewody o odrzuceniu skargi z powodu jej złożenia przez Zastępcę Burmistrza był oczywiście chybiony. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej może on upoważnić swoich zastępców. W przedmiotowej sprawie I. A. otrzymał takie upoważnienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 28.08.2008 r. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 01 sierpnia 2008 r. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz /-/ E.Podrazik MK