II SA/Po 881/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] 2012 r. nr [...] (znak: [...]), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 2 kwietnia 2012 r. B. A. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem S. A.. Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] odmówił B. A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem S. A.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei przepis art. 17 ust. 1a tej ustawy określa, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Organ powołał też przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.), w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na ostatni z powołanych przepisów Wójt uznał, że świadczenie pielęgnacyjne B. A. nie przysługuje na jej męża. B. A. wniosła odwołanie od tej decyzji. Wskazała, iż jest jedyną osobą, która może opiekować się jej mężem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją dnia [...] 2012 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 30 lipca 2012 r. powziął informację o zgonie męża wnioskodawczyni S. A.. W związku z tym, mając na względzie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe ze względu na śmierć S. A., umorzyło postępowanie w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. B. A. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Podniosła, iż fakt, że Kolegium rozpoznało odwołanie z opóźnieniem po śmierci męża skarżącej, a nie w terminie przed jego śmiercią, nie dało podstaw do uznania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skarżąca wskazała, że jej mąż od 8 grudnia 2011 r. posiadał orzeczenie o niepełnosprawności i od tego dnia do dnia śmierci, czyli do 23 lipca 2012 r. należałoby przyznać świadczenie pielęgnacyjne związane z opieką nad nim w tym czasie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi wniosło o oddalenie skargi. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, nadto wskazał, że gdyby decyzja Kolegium została wydana przed śmiercią męża skarżącej wówczas organ utrzymałby w mocy zaskarżoną decyzję. Jednakże ze względu na jego śmierć Kolegium nie mogło, zgodnie z obowiązującymi przepisami, wydać innego rozstrzygnięcia niż w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ) oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według natomiast art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Z tym, że zgodnie z art. 24 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ustala się na okres zasiłkowy, lecz – jak stanowi art. 24 ust. 4 u.ś.r. na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku zaś wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Z powołanych przepisów wynika, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przyznawane jest nie "na osobę" wymagającą wychowania, utrzymania lub opieki, lecz samej osobie niepodejmującej lub rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. O dacie, od której przysługuje to świadczenie, w przypadku złożenia wniosku o jego przyznanie w okresie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, decyduje data złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Wynika stąd, że przedmiotem postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest przyznanie tego świadczenia za okres poprzedzający wydanie decyzji - od miesiąca, w którym złożony został wniosek nie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, lecz również za okres wcześniejszy – od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, na czas nieokreślony. W ocenie Sądu organ odwoławczy rację miał jedynie w tym, że w razie śmierci osoby, której miała dotyczyć opieka osoby wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne, bezprzedmiotowe staje się rozstrzyganie o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od daty śmierci tej osoby. Z uwagi bowiem na takie zdarzenie prawne, opieka o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie może już być sprawowana. Nie może więc być też mowy o spełnieniu przez kogokolwiek przesłanek warunkujących możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tej części postępowanie o przyznanie takiego świadczenia istotnie staje się bezprzedmiotowe. Nie staje się ono jednak bezprzedmiotowe w części dotyczącej okresu rozpoczynającego się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a u.ś.r.), do daty śmierci osoby, nad którą opieka była sprawowana. Jeżeli bowiem w tym czasie opieka ta była już sprawowana, to przy spełnieniu wszystkich ustawowych przesłanek, konieczne będzie przyznanie wnioskowanego świadczenia. W razie przeciwnych ustaleń powinno dojść do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W żadnym razie nie może jednak dojść do umorzenia postępowania w tej części. Jego przedmiot bowiem ciągle istnieje. Wskazać należy, iż z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Niepełnosprawności w S. z dnia [...] 2012 r. wynika, że S. A. złożył wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w dniu [...] 2011 r. i od tej daty uznano, że jest on niepełnosprawny w stopniu znacznym. Dodać należy, że skarżąca B. A. dochowała terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określonego w przytoczonym wyżej art. 24 ust. 2a u.ś.r., składając ów wniosek w dniu 2 kwietnia 2012 r. Uznanie zatem przez organ II instancji, że postępowanie w całości stało się bezprzedmiotowe z powodu śmierci S. A., było wadliwe ze względu na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a oraz 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa wykładnia i zastosowanie wskazanych przepisów nakazywały merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od miesiąca, w którym złożony został wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, tj. od grudnia 2011 r. do daty śmierci S. A., tj. do dnia 23 lipca 2012 r. Sąd uznając, że w granicach sprawy rozumianych zgodnie z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. mieści się również decyzja organu I instancji z dnia [...] 2012 r. stwierdził, że konieczne jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Wójt Gminy D. przyjął, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyłącza możliwość otrzymania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, tylko z tego powodu, że o świadczenie ubiega się małżonek osoby wymagającej opieki. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest w niniejszej sprawie skarżąca, która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem ("świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje..."), a zarazem na której "ciąży obowiązek alimentacyjny" (pkt 2 ust. 1). Nie jest ona ponadto niepełnosprawna w stopniu znacznym, czyli nie dotyczy jej wyjątek, o jakim mowa w pkt 2 ust. 1 art. 17 u.ś.r. W doktrynie i orzecznictwie nie jest też sporne, że wyrażony w art. 27 k.r.o. obowiązek przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny i wchodzi w zakres szerzej nakreślonych, wynikających z treści art. 23 k.r.o., obowiązków wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 5 października 1982 r. II CZP 38/82, OSNCP 1983, nr 2-3, poz. 31; wytyczne SN z dnia 16 grudnia 1987 r., OSNCP 1988, Nr 4, poz. 42). Przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., nie dotyczy zatem małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ma to uzasadnienie w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek (zob. druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16), chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (co ustawodawca skorygował wspomnianą przez organ nowelizacją z dnia 19 sierpnia 2011 r. będącą wynikiem sygnalizacji Trybunału Konstytucyjnego - postanowienie S 1/10, OTK-A 2010/5/54). Wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego - jak wyżej wyjaśniono - obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co jednoznacznie przesądził już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 (OTK-A 2008/6/107). Zatem wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przyjęta przez organ I instancji prowadzi wprost do naruszenia Konstytucji, co nie może być przez Sąd akceptowane. Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organów wynikającym z art. 153 p.p.s.a. będzie zastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.