II SA/Po 882/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w G. z dnia (...) Nr (...), II. przyznaje adwokatowi J. B. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę (...) zł ( ...), w tym (...) zł (...) tytułem podatku od towarów i usług III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) maja 2013 r., nr (...), Burmistrz Miasta i Gminy w G., działając na podstawie art. 3 pkt 10, art. 5 ust. 2, art. 16a ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 – 2, art. 23 ust. 1 – 4, art. 24 ust. 1 – 2, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", odmówił przyznania W. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad żoną E. K. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że W. K. zwrócił się do organu z wnioskiem o przyznaniu mu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad żoną E. K. Przedstawione przez niego dokumenty potwierdziły, że żona wnioskodawcy jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki, a uzyskiwany przez rodzinę dochód nie przekracza kryterium dochodowego uniemożliwiającego przyznanie wnioskowanej pomocy. Zwrócono jednak uwagę, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, a więc obligatoryjnego warunku świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W. K. nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż jego stosunek pracy ustał na podstawie jego wypowiedzenie przez pracodawcę z uwagi na trudną sytuację finansową zakładu, co potwierdza świadectwo pracy z dnia (...) sierpnia 2010 r. Wnioskodawca w okresie od dnia (...) kwietnia 2012 r. do dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, z prawem do zasiłku od dnia (...) kwietnia 2012 r. do (...) kwietnia 2013 r. Przeprowadzony na potrzeby prowadzonego postępowania wywiad środowiskowy ujawnił, że wnioskodawca wyrejestrował się z Powiatowego Urzędu Pracy w dniu (...) maja 2013 r. W ocenie organu okoliczności powyższe wskazują, że nie spełnia on warunków, o jakich mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. K. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji. W piśmie procesowym z dnia (...) maja 2013 r. W. K. sprecyzował, że z Urzędu pracy wyrejestrował się z uwagi na sugestie pracownika pomocy społecznej. Równocześnie wyjaśnił, że do sierpnia 2010 r. w gospodarstwie domowym przebywała córka, a więc łatwiej było zapewnić opiekę żonie. Odwołano się też do stanu zdrowia żony, wskazując, że nie podejmuje ona żadnych czynności domowych oraz podniesiono, że w 2010 r. odmówiono mu przyznania pomocy w postaci świadczenia opiekuńczego z uwagi na ciążący na nim obowiązek alimentacyjny. W piśmie wyjaśniono wreszcie, że w 2013 r. skarżący nie pracował, więc nie może dostosować się do istniejących obecnie wymogów samodzielnego zwolnienia z pracy, oraz wskazano, że w stanie prawnym istniejącym w 2010 r., a więc gdy skarżący przestał pracować, nie musiał on spełniać warunku rezygnacji z zatrudnienia. Dodatkowo podniesiono, że zwolnienie z pracy było podytkowane niemożnością łączenia pracy zawodowej z opieką nad żoną i odbyło się na prośbę skarżącego. Decyzją z dnia (...) czerwca 2013 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podtrzymując stanowisko organu I instancji, że w przypadku skarżącego nie doszło do rezygnacji z zatrudnienia. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. K., podtrzymując zarzuty podniesione na etapie postępowania odwoławczego, a dotyczące braku uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia (...) września 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy G. przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzję z dnia (...) listopada 2013 r., nr (...), mocą której przyznano W. K. specjalny zasiłek opiekuńczy od dnia (...) listopada 2013 r. do (...) października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania W. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad żoną E. K. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 16a ust. 1 powołanej powyżej ustawy, w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciążył obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że jedną powyżej podstawowych przesłanek, umożliwiających przyznania omawianego świadczenia, jest rezygnacja z zatrudnienia. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że żona skarżącego jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, które wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, a której stopień niepełnosprawności datuje się od dnia (...) września 2009 r. (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia (...) listopada 2009 r.). Również osiągany dochód nie przekracza określonego kryterium dochodowego, co uzasadnia przyznanie świadczenia, o jakim mowa w powołanym powyżej przepisie. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy stwierdziły jednak, że skarżący nie spełniał kolejnego warunku przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jakim jest rezygnacja z pracy zarobkowej. W ocenie organów fakt, iż bezpośrednio przed wystąpieniem o przyznanie wnioskowanego świadczenia skarżący nie był zatrudniony – w okresie o od dnia (...) kwietnia 2012 r. do dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna – powoduje, że nie spełnia on wymogu rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu wniosek powyższy uznać należało za błędny. Rozpoznając przedmiotową sprawę zauważyć należy, że skarżący przed wystąpieniem o przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego był do dnia (...) sierpnia 2010 r. zatrudniony. Jest to o tyle istotne, że jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zarówno wśród przesłanek negatywnych (art. 16a ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz wśród przesłanek pozytywnych ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), nie określa się granic czasowych, w jakich powinna nastąpić rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jako warunku przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak bowiem zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 265/14, Baza NSA, sam fakt krótkiego okresu pozostawania w zatrudnieniu bądź wykonywania innej pracy zarobkowej w trakcie którego następuje rezygnacja, nie uzasadnia odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazana wyżej przyczyna tylko wtedy może stanowić podstawę odmowy ustalenia tego prawa, jeżeli z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że rezygnacja z zatrudnienia nie była spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną lecz chęcią uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W takiej jednak sytuacji należy jednoznacznie wskazać na okoliczności świadczące o tym fakcie. Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 08 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 846/13, Baza NSA, podniesiono, że nie ma znaczenia z punktu widzenia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych fakt, czy osoba występująca o specjalny zasiłek opiekuńczy bezpośrednio po rezygnacji z zatrudnienia i podjęciu opieki nad osobą niepełnosprawną, czy składa wniosek dopiero po pewnym czasie. Przepisy prawa nie określają bowiem żadnego terminu, w którym beneficjent świadczenia miałby o nie wystąpić licząc od daty rezygnacji z zatrudnienia i podjęcia opieki. Trzeba mieć na uwadze, że osoba rezygnująca z zatrudnienia i podejmująca opiekę nad osobą niepełnosprawną może – z różnych względów (np. sytuacji materialnej) – nie ubiegać się o pomoc państwa. Nie wyklucza to jednak możliwości wystąpienia przez osobę sprawującą opiekę o świadczenie na okres późniejszy. W okolicznościach powyższej sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że skarżący pracował na do końca sierpnia 2010 r., kiedy to jego umowa o pracę została wypowiedziana. Wykonywana przez niego praca mieściła się przy tym w definicji zatrudnienia, zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Równocześnie sąd zauważa, że choć umowa o pracę została wypowiedziana przez pracodawcę, to jednak podkreślić należy, ze przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie upoważniają organów administracji publicznej do badania sposobu rozwiązania umowy o pracę. Powoduje to, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, jak czynią to organy, że w sprawie nie doszło do dobrowolnej rezygnacji z zatrudnienia. W szczególności zaniechano ustalenia relacji, jaka zachodziła pomiędzy wygaśnięciem umowy o pracę, a potrzebą opieki nad niepełnosprawną żoną, w szczególności, iż jak wskazuje skarżący jej stan zdrowia uległ pogorszeniu w 2009 r. Dla niniejszej sprawy nie ma również znaczenia fakt, że skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w 2013 r., gdyż, w świetle powołanych powyżej wyroków, okoliczność powyższa nie wyklucza przyjęcia, że skarżąca ubiega się o specjalny zasiłek opiekuńczy właśnie na skutek rezygnacji z zatrudnienia w "związku z koniecznością sprawowania opieki" nad żoną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Innymi słowy, w przedmiotowej sprawie brak jest wystarczających przesłanek do przyjęcia, aby rezygnacja z zatrudnienia nie była spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną lecz chęcią uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd podkreśla, że celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Dlatego też art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować, przy uwzględnieniu celu przyjętej regulacji. Niezależnie od powyższych uwag zauważyć również należy, że decyzją Burmistrz Miasta i Gminy G. z dnia (...) listopada 2013 r., nr (...), przyznano W. K. specjalny zasiłek opiekuńczy od dnia (...) listopada 2013 r. do (...) października 2014 r., gdzie wskazano wprost, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala przyjąć, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Argument powyższy wskazuje dodatkowo, że również organy administracji dostrzegają fakt spełnienia przez skarżącego przesłanek uzasadniających przyznanie mu wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na względzie, uznać należało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do odmowy przyznania skarżącej świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się więc naruszenia przepisów regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a więc dopuściło się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając organy administracji zobowiązane są do uwzględniania oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.