II SA/Po 883/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński /spr./ Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Sekr. sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 marca 2005r. sprawy ze skargi Wojewody L. na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin z dnia 30 czerwca 2004r. Nr X/1/2004 w przedmiocie programu ochrony środowiska z planem gospodarki odpadami I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 2; II. określa, że § 2 zaskarżonej uchwały nie podlega wykonaniu. /-/B. Drzazga /-/A. Zieliński /-/B. Kamieńska Zgromadzenie Związku Gmin uchwałą Nr X/1/2004 z dnia 30 czerwca 2004r. przyjęło Program Ochrony Środowiska wraz z Planem Gospodarki Odpadami dla Związku Gmin na lata 2004-2011. W § 2 uchwały ustalono, że uchwalony program wraz z planem wymaga również przyjęcia w drodze uchwały przez rady gmin członkowskich związków. Powyższa uchwała została doręczona w dniu [...] lipca 2004r. Wojewodzie L., który w dniu [...] września 2004r. działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżył § 2 uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewoda L. wskazał w uzasadnieniu skargi, że § 2 uchwały z dnia 30 czerwca 2004r. stanowi istotne naruszenie przepisu art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie bowiem z przepisami art. 64 ust. 3 i art. 65 wyżej cytowanej ustawy, prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Związek ma osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W § 8 statutu Związku Gmin (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 2002r., Nr 77, poz. 1024) ustalono, że do zadań związku należy między innymi: wspólne planowanie, wykonywanie i eksploatowanie obiektów z zakresu ochrony środowiska oraz wdrażanie nowoczesnych technologii gospodarowania odpadami i gospodarką wodno – ściekową. W ocenie organu nadzoru, prawa i obowiązki gmin należących do Związku Gmin związane z ochroną środowiska i planami gospodarki odpadami, przeszły z dniem ogłoszenia statutu Związku na ten Związek. Oznacza to, że również kompetencje do podejmowania uchwał w powyższych sprawach przeszły z rad gmin na Zgromadzenie Związku Gmin, a więc brak jest podstawy prawnej do przyjęcia uregulowania jak w § 2 kwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Związek Gmin wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że § 2 uchwały został dodany wskutek zalecenia Urzędu Marszałkowskiego w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Wobec wniesienia skargi do Sądu po upływie 30 dni od doręczenia Wojewodzie L. zaskarżonej uchwały, mając na uwadze rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo braku odniesienia się do tego problemu w odpowiedzi na skargę, Sąd musiał najpierw odnieść się do problemu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez Wojewodę na mocy art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2004r., sygn. OSK 457/04, iż termin do wniesienia skargi przez Wojewodę wynosi 30 dni i rozpoczyna bieg po upływie ostatniego dnia terminu przewidzianego ustawą o samorządzie gminnym do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia przez organ nadzoru (art. 91 ust. 1). Sąd podzielił natomiast pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2005r. w sprawie II SA/Po 821/04 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2005r. w sprawie OSK 1575/04, że ustawodawca nie wprowadził dla organu nadzorczego żadnego ograniczenia terminu do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Wojewoda może więc, zdaniem Sądu, zaskarżyć uchwałę rady (czy uchwałę zgromadzenia związku gmin) w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w każdym terminie. Za zasadnością takiego stwierdzenia przemawia wykładnia systemowa, która polega na ustaleniu normy przez analizę miejsca, jakie zajmuje w systemie prawa i porównanie jej z normami sąsiadującymi. Dokonując tej wykładni, Sąd miał na względzie, że art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zamieszczony jest w rozdziale 10 ustawy zatytułowanym "nadzór nad działalnością gminy". Rozdział ten zawiera regulacje, w których upoważnione organy nadzoru (Prezes Rady Ministrów i Wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa – art. 86) mogą podejmować swoje czynności nadzorcze, w określonych formach i terminach, a także określa sposoby naruszania tych czynności przez organy samorządu terytorialnego. Podstawowym środkiem nadzorczym o charakterze merytorycznym i weryfikacyjnym jest rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 91 ust. 1, wydane w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi nadzorczemu uchwały lub zarządzenia organu gminy. Możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego przez gminę uregulowana została w art. 98 ust. 1 i ponownie przewiduje termin 30 dni do wniesienia skargi. Kolejnym przepisem, który wymienia termin 30 dni jest art. 98 ust. 3a regulujący termin do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady. Natomiast w dwóch przepisach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca nie zakreśla terminu do złożenia skargi, a mianowicie w art. 93 ust. 1 i 101 ust. 1. Przyjmując racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć zdaniem Sądu, że przy różnych uregulowaniach instytucji nadzoru i możliwości jej kwestionowania, miał on na celu odmienne uregulowanie zasad wnoszenia skargi, czy to na podstawie art. 98 ust. 1, ust. 3a czy też na podstawie art. 93 ust. 1, wreszcie inne uregulowanie zastosował przy skardze powszechnej z art. 101, jednak co do terminów nie odsyła do żadnych innych ustaw. System kontroli samorządu terytorialnego musi być, zdaniem Sądu, spójny i uregulowanie z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, które stanowi, że w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wcale nie dowodzi, że do skargi wojewody wnoszonej w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stosuje się "a contrario" art. 53 ust. 1 P.p.s.a., gdyż uregulowanie z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do całego rozdziału 10, za wyjątkiem skargi powszechnej z art. 101 ust. 1, a wykazane wyżej w przepisach rozdziału 10 terminy do wnoszenia skarg byłyby zbędne. Za zasadnością twierdzenia, że wojewoda może zaskarżyć uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego w każdym terminie przemawia również cel, jakiemu ma służyć nadzór upoważnionych podmiotów nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Nadzór ten, traktowany jako wyjątek od zasady samorządności jednostek samorządu terytorialnego, ma bowiem na celu ochronę interesu państwa i poszczególnych obywateli, działa więc w interesie ogólnym. Ma swoje źródło nie tylko w ustawie o samorządzie gminnym, ale przede wszystkim w art. 171 ustawy Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997r. Nr 78, poz. 483) oraz w art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985r., ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską dnia 26 kwietnia 1993r. (Dz. U. z 1994r. Nr 124, poz. 607). Realizacja ochrony interesów państwa i obywateli polega również na możliwości wniesienia skargi przez organ nadzorczy poza władczym rozstrzygnięciem nadzorczym, jeżeli działalność gminy jest niezgodna z prawem powszechnie obowiązującym. Stawianie barier terminowych tym organom mogłoby doprowadzić do tego, że sprzeczna z prawem uchwała czy zarządzenie pozostawałyby w obrocie prawnym i wpływałyby na praworządność w wymiarze lokalnym. Z tych powodów, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznając, że art. 93 ust. 1 dozwala organowi nadzorczemu zaskarżyć sprzeczną z prawem uchwałę organu gminy w każdym czasie, rozpoznał skargę Wojewody L. na § 2 uchwały Zgromadzenia Związku Gmin z dnia 30 czerwca 2004r. merytorycznie. Przechodząc do rozpoznania meritum sprawy, Sąd uznał, że skarżący Wojewoda L. trafnie wskazał na naruszenie art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przy podejmowaniu § 2 wyżej wskazanej uchwały. Zgodnie z art. 64 ustawy o samorządzie gminnym, w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Gminy, które zgodnie z obowiązującą procedurą przystąpią do związku gmin cedują, ex lege, zgodnie z art. 64 ust. 3 wyżej cytowanej ustawy, swoje prawa i obowiązki na związek w zakresie zadań przekazanych związkowi z dniem ogłoszenia statutu związku. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku, ze wszystkimi tego prawnymi implikacjami (art. 65 ustawy o samorządzie gminnym). Z treści zaskarżonej uchwały (i załączników do tej uchwały) wynika, że obejmuje ona uregulowania należące, zgodnie z § 8 statutu Związku Gmin, do zadań związku gmin. Brak jest zatem jakiejkolwiek podstawy prawnej do podejmowania przez rady gmin członkowskich Związku uchwał potwierdzających przyjęcie Planu Ochrony Środowiska wraz z Planem Gospodarki Odpadami na lata 2004-2011, przyjętego uchwałą Zgromadzenia Związku Gmin z dnia 30 czerwca 2004r. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. /-/B. Drzazga /-/A. Zieliński /-/B. Kamieńska kk