II SA/Po 883/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. K. i I. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę; oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta P., na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił swoją własną ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...], udzielającą K. i I. K. pozwolenia na kontynuację samowolnie rozpoczętych robót budowlanych polegających na: 1) rozbudowie istniejącego na działce o nr geodezyjnym [...], przy ul. [...] w P. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwurodzinny, 2) dobudowie do istniejącego na powyższej parceli warsztatu okuć budowlanych magazynu wyrobów gotowych. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miast P., wobec prowadzenia przez inwestora robót budowlanych istotnie odbiegających od pozwolenia na budowę bez wcześniejszego uzyskania decyzji o jego zmianie, nałożył na inwestora obowiązki, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Decyzja powyższa stała się ostateczna w dniu [...] października 2011 r. W rezultacie Prezydent decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylił, w oparciu o przepis art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, swoją decyzję z dnia [...] listopada 1993 r. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. została jednakże uchylona przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. z uwagi na błędy proceduralne. Ponownie rozpoznając sprawę zapewniono inwestorom czynny udział w sprawie. Następnie organ przytoczył treść art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane konkludując, że wobec wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, jego obowiązkiem było uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. i K. K. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a.; naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. oraz naruszenie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżących Prezydent przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania zmierzającego do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy ograniczając się jedynie do przedstawienia rysu historycznego sprawy oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o jakich mowa w art. 107 § 3 K.p.a., uniemożliwiając prześledzenie toku rozumowania organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano dowodów i nie dokonano ich oceny, która potwierdzałaby prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Rodzi to wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz przesądza o arbitralności zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli również, że w toku prowadzonego postępowania Prezydent był zobowiązany do dokonania oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Konieczne było bowiem ustalenie, czy decyzja, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane mogła stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczył treść art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Następnie Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego i budynku warsztatowego na nieruchomości przy ul. [...] w P. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] maja 2011 r., co spowodowało konieczność wydania decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jak podkreślono wykładnia powyższego przepisu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i jasno wskazuje, że w przypadku wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązkiem organu, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest jej uchylenie. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i prawidłowo wydał decyzję, o jakiej mowa w art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. i I. K. reprezentowani przez adwokata W. W. wnosząc równocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w związku z art. 6 i 7 K.p.a. oraz z art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez brak rozważenia, czy w świetle obowiązujących przepisów będzie możliwe wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę; naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w związku z 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy sytuacji, w której doszło do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, co doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego tejże decyzji, która nie była wadliwa; naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnieni zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ I instnacji przy załatwieniu sprawy; naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy; art. 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli między innymi, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ winien był wyjaśnić, czy w przedmiotowej sprawie będzie możliwe wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności w kontekście obecnie obowiązujących przepisów. Podtrzymano również prezentowane w odwołaniu zarzuty dotyczące konieczności dokonania oceny prawidłowości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W szczególności, zdaniem skarżących, zasadnym byłoby dokonanie przez organ ustaleń dotyczących słuszności i prawidłowości decyzji organu nadzoru budowlanego. Skarżący wskazali, że w ich ocenie decyzja z dnia [...] listopada 1993 r. uchylająca pozwolenie na kontynuowanie robót budowlanych nie była wadliwa i nie było konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego oraz podnieśli, że rolą organu było wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, jakimi kierowano się przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Podtrzymano również zarzut, że postępowania administracyjne było prowadzone w sposób pobieżny, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a analiza zaskarżonej decyzji Wojewody wskazuje, że organ ten w sposób arbitralny i bezkrytyczny przyjął twierdzenia Prezydenta Miasta P. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest rozstrzygnięcie organu architektoniczno – budowlanego w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. udzielającej K. i I. K. pozwolenia na kontynuację samowolnie rozpoczętych robót budowlanych). Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji jest art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy. Należy wskazać, że art. 36a zawiera regulację określającą możliwość legalnego wprowadzenia zmian do zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast ich dokonanie w ramach samowoli budowlanej, a więc bez uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, powoduje, że właściwy organ nadzoru budowlanego, jest zobowiązany do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, przy czym wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w ust. 1 pkt 3 tegoż artykułu rodzi po stronie organu architektoniczno – budowlanego który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia, co powinno nastąpić bezzwłocznie po tym, jak wspomniana wcześniej decyzja, stanie się ostateczna (wykonalna). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 01 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 257/10, LEX 965216, powyższe wynika wprost z jasnych postanowień ust. 2 art. 36a ustawy Prawo budowlane, który stanowi że właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy. Wykładnia tego przepisu nie wymaga jakichś szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Jego gramatyczne brzmienie jest oczywiste, jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ który wcześniej wydał pozwolenie na budowę zobowiązany jest pozwolenie to uchylić. Należy mieć bowiem na względzie, że punktem odniesienia dla dokonania legalizacji samowoli budowlanej nie może być ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, lecz stan zgodny z prawem obowiązującym w momencie wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 438). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., która stała się ostateczna w dniu [...] października 2011 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miast P., wobec prowadzenia przez inwestora robót budowlanych istotnie odbiegających od pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1993 r. bez wcześniejszego uzyskania decyzji o jego zmianie, nałożył na inwestorów obowiązki, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym Prezydent Miasta P. był zobowiązany, w oparciu o treść art. 36 ust. 2a ustawy Prawo budowlane, do uchylenia swojej decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. Rozstrzygnięcie powyższe odpowiada prawu. Dla wydania decyzji, o jakiej mowa w art. art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma przy tym znaczenia fakt prawidłowości ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro inwestor dopuścił się samowoli budowlane i odstąpił istotnie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, to decyzja o pozwoleniu na budowę stała się nieaktualna i konieczne stało się przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o projekt budowlany zamienny. Sąd wskazuje, że wbrew twierdzeniom zawarty w skardze organ architektoniczno – budowlany nie może samodzielnie rozstrzygać, czy możliwe jest zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej. Wyłączną kompetencję do wydania powyższego rozstrzygnięcia posiadają organy nadzoru budowlanego. Podobnie przy wydawaniu decyzji, o jakiej mowa w art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ nie jest uprawniony do badania słuszności, czy też prawidłowości decyzji organu nadzoru budowlanego o obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Sąd podkreśla, że organ architektoniczno – budowlany jest w powyższym zakresie związany treścią decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 powołanej powyżej ustawy i nie może dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Podobnie za nietrafne uznać należało zarzuty dotyczące naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezwzględnie wskazuje na konieczności wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, skoro istnieje ostateczna decyzja nakładająca na inwestora obowiązki określone w art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, zaś sama decyzja Wojewody zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów było uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1993 r. w oparciu o treść art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.