II SA/Po 883/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2013 r., nr (...), Burmistrz J., działając na podstawie art. 3 pkt 22, art. 16a, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", odmówił przyznania K. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem – K. K. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu (...) lipca 2013 r. K. K. złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem – K. K. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przeprowadzony wywiad środowiskowy, ujawnił, że wnioskodawczyni spełnia wymóg kryterium dochodowego, umożliwiający przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Wyjaśniono jednak, że wnioskodawczyni, po stwierdzeniu niezdolności męża do samodzielnej egzystencji nie zrezygnowała z pracy zarobkowej. Na orzeczeniu wydanym przez lekarza orzecznika ZUS w dniu (...) lipca 2012 r. widnieje adnotacja, że niezdolność do pracy powstała "od nadal", a ostatni stosunek pracy skarżącej ustał z dniem (...) października 2011 r., czyli przed wydaniem orzeczenie o niemożności samodzielnej egzystencji męża. Zwrócono uwagę, że umowa o pracę wygasła na mocy porozumienia stron, a wnioskodawczyni do dnia (...) maja 2012 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Mając powyższe na względzie uznano, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, umożliwiającej przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Następnie organ I instancji odwołał się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt III CZP 39/11, wyjaśniając, że obowiązek ciążący na małżonkach nie stanowi obowiązku alimentacyjnego, co dodatkowo przesądza o niemożności przyznania świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. K., podnosząc, że uprzednio, na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2012 r. przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 520,00 zł. Wyjaśniono, że mąż skarżącej choruje od 1997 r., jednakże aż do października 2011 r., jego stan umożliwiał skarżącej na wykonywanie pracy zarobkowej. Po leczeniu szpitalnym, kiedy to jego stan uległ pogorszeniu, skarżąca od listopada 2011 r. musiała zrezygnować z pracy z uwagi na konieczność całodobowej opieki nad mężem. Skarżąca wyczerpująco opisała stan męża, wskazując, że jest ona jedyną osobą, która może zapewnić mu komfort życia. Podniosła, że wobec niezmienionej sytuacji faktycznej, w stosunku do okoliczności istniejących przy wydawaniu decyzji z dnia (...) października 2012 r., spełnia ona warunki do przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie zgodziła się również z argumentacją, że zasiłek powyższy nie może być przyznany małżonkowi oraz wskazała, że rezygnacja z zatrudnienia za porozumieniem stron, spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzją z dnia (...) września 2013 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki, o jakich mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła przed wydaniem orzeczenia o niepełnosprawności męża, zaś sam specjalny zasiłek opiekuńczy nie może być przyznany na rzecz osoby pozostające w związku małżeńskim. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. K., podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu oraz wskazując, że spełnia ona warunki przyznania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania K. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Zgodnie z art. 16a ust. 1 powołanej powyżej ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tym miejscu należy zauważyć, że przepis, w powołanym powyżej brzmieniu, obowiązuje od dnia 15 maja 2014 r., a więc od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 04 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567). Do tego czasu ustawodawca dopuszczał możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jedynie osobom, na których spoczywał obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Możliwość jego przyznania na rzecz małżonków, została wprost przewidziana dopiero w momencie nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje jednak stanowisko, prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż w obowiązującym dotychczas stanie prawnym specjalny zasiłek opiekuńczy mógł zostać przyznany również małżonkowi osoby niepełnosprawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 986/13, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1141/13, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 05 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 933/13, Baza NSA). I tak, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zastosowanie wąskiej wykładni pojęcia "alimenty", a w konsekwencji uznanie, iż obowiązek współmałżonków do wzajemnego dostarczania środków utrzymania nie jest obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, może prowadzić w rezultacie do przyjęcia, iż dopiero uzyskanie orzeczenia o rozwiązaniu małżeństwa lub separacji rodzi obowiązek alimentacji, a tym samym uprawnia do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego dla jednego z byłych małżonków w przypadku świadczenia opieki nad niepełnosprawnym byłym małżonkiem. Byli małżonkowie mogliby zatem uzyskać świadczenie, do którego prawa nie mieliby natomiast inni wyłącznie ze względu na pozostawanie w związku małżeńskim. Ponadto, zgodnie z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Alimentacja to zasilanie, ponoszenie kosztów utrzymania innych osób. Co prawda Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie przewiduje wprost istnienia obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w jego art. 128 i następnych jako obowiązku dotyczącego współmałżonków, gdyż mowa tam o krewnych, jednak zdaniem Sądu obowiązek o tożsamym charakterze przewidziany został niewątpliwie w art. 23 powołanej powyżej ustawy, gdzie określony został jako obowiązek wzajemnej pomocy i współdziałania. Także art. 27 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy nakłada na małżonków obowiązek przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli, a więc obowiązek dostarczania środków utrzymania, co jest tożsame z obowiązkiem alimentacji. Mając na względzie powyższe argumenty uznać należy, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 maja 2014 r., łączył prawo ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku rodzinnego. Podkreślić należy, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek znajduje swoje umocowanie w systemie nie tylko norm moralnych, ale i prawnych. Stąd też za nietrafną uznać należało argumentację, jakoby pozostawanie przez skarżącą w związku małżeńskim stanowiło negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Przechodząc do drugiej, stwierdzonej przez organy, negatywnej przesłanki przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, jaką jest brak jej rezygnacji z zatrudnienia, zauważyć należy, że organy administracji nie ustaliły w należyty sposób wszystkich okoliczności faktycznych. Sąd zwraca uwagę, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że pogorszenie stanu zdrowia męża skarżącej, skutkujące koniecznością rezygnacji przez skarżącą z pracy zarobkowej nastąpiło w październiku 2011 r. Załączona do akt sprawy karta informacyjna leczenia szpitalnego z dnia (...) października 2011 r., wskazuje, że istotnie nastąpiło wówczas pogorszenie stanu zdrowia K. K. chorującego na stwardnienie rozsiane, a zastosowana forma leczenia, w tym założenie urządzenia PEG, służącego do żywienia jelitowego, pozwala przyjąć, że mąż skarżącej wymagał opieki drugiej osoby. Co istotne, z załączonego przez skarżącą do skargi wypowiedzenia umowy o pracę z dnia (...) października 2011 r. (k. 7 akt sądowych), wynika, że powodem rezygnacji był stan męża. W ocenie Sądu, w tych okolicznościach faktycznych istnienie związku przyczynowego pomiędzy chorobą męża skarżącej, a jej rezygnacją z zatrudnienia w października 2011 r. jest nie tylko uprawnione, ale wręcz oczywiste. Niewątpliwie nasilające się objawy choroby męża mogły stanowić bezpośrednią przyczynę rezygnacji z zatrudnienia, co skarżąca konsekwentnie podnosiła w toku postępowania administracyjnego, a co wbrew ogólnym zasadom postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art., 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. nie zostało w jakikolwiek sposób zweryfikowane przez organy administracji publicznej. Zdaniem Sądu fakt, że w momencie rezygnacji z zatrudnienia mąż skarżącej nie legitymował się jeszcze orzeczeniem o niepełnosprawności ze stwierdzeniem niezdolności do samodzielnej egzystencji – zostało ono wydane w dniu (...) lipca 2012 r. – nie może stanowić przesłanki odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Wymóg posiadania powyższego orzeczenia stanowi bowiem jedynie wymóg formalny. Co więcej, orzeczenie lekarza nie ma charakteru prawnokształtującego, gdyż stanowi jedynie potwierdzenie stanu zdrowia, a więc ma charakter deklaratoryjny. Sąd zwraca uwagę, że okoliczność powyższą dodatkowo potwierdza fakt, że przy określeniu daty powstania niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji wskazano, że trwają one nadal. Stąd w realiach niniejszej sprawy, gdzie w aktach administracyjnych znajduje się już przywołana uprzednio karta leczenia szpitalnego, z której jednoznacznie wynika niemożność samodzielnego funkcjonowania męża skarżącej, nie można skutecznie formułować wniosku, że brak legitymowania się orzeczeniem lekarskim w momencie rezygnacji z zatrudnienia stanowił negatywną przesłankę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego obecnie tj. po uzyskaniu orzeczenia o niepełnosprawności przez męża skarżącej (chorującego od 2011 r.). W tych warunkach należało dojść do wniosku, że zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki dla przyznania wnioskowanego świadczenia, skoro mąż skarżącej legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności i zachodzą podstawy do przyjęcia, iż rezygnacja skarżącej z zatrudnienia związana była z faktem sprawowania opieki nad chorym mężem. Reasumując dotychczasowe rozważania powtórzyć należy, że fakt pozostawania przez skarżącą w związku małżeńskim nie stanowił negatywnej przesłanki przyznania jej świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast stwierdzenie przez organy administracji, że w jej przypadku nie doszło do rezygnacji z zatrudniania z uwagi na chorobę męża uznać należało za przedwczesne i dokonane w oparciu o niepełną analizę materiału dowodowego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.