II SA/Po 887/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie NSA Stanisław Małek As sąd. Edyta Podrazik (spr.) Protokolant Marek Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi K.N. i B.N. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy N. z dnia [...] września 2004 r. Nr XVIII/142/2004 w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu planu miejscowego; oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ G. Radzicka /-/ St. Małek II SA/Po 887/04 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...].04.2003 r. B.N. i K.N. wnieśli zarzut do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu rolnego działek nr [...] i [...] w G. pod eksploatację złóż kruszywa naturalnego. W uzasadnieniu zarzutu podnieśli, iż zmiana przeznaczenia terenu przyległego do ich gospodarstwa spowoduje kilkuletnie uciążliwości związane z eksploatacją złoża, w tym hałas, zanieczyszczenia, utrudnienia w komunikacji, brak bezpieczeństwa ruchu na drodze dojazdowej, degradację środowiska związaną z kumulacją żwirowisk w pobliżu miejsca ich zamieszkania. Składający zarzut argumentowali, iż obecnie jest to spokojny teren rolniczy o walorach rekreacyjnych, tym też kierowali się kupując nieruchomość, od 1993 r. prowadzą działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu hotelu dla zwierząt, a ich córka w przyszłości zamierza prowadzić działalność związaną z hipnoterapią i dogoterapią. Żwirowisko zlokalizowane na sąsiedniej działce uniemożliwi realizację tych planów oraz spowoduje upadłość ich inicjatywy gospodarczej z powodu utraty klientów. Wydobycie i składowanie mokrego kruszywa przyczyni się do podniesienia poziomu wody w sąsiadującym rowie melioracyjnym, zlokalizowanym 30 metrów od ich domu, podniesienie poziomu wód gruntowych, podmywanie fundamentów budynku i zagrożenie katastrofą budowlaną. Uchwałą nr XVIII/142/2004 z dnia [...].09.2004 r. Rada Miejska Gminy N., na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 poz. 139 z 1999 r.) odrzuciła zarzut B.N. i K.N. W uzasadnieniu podano, iż w myśl przepisów art. 1 i art. 3 wskazanej ustawy procedura uchwalania planów miejscowych i ich zmiany jest instrumentem rozwiązywania konfliktów interesów obywateli. Gwarantuje ona każdemu w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego wolność wykonywania uprawnień właścicielskich i ochronę interesów prawnych przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób. Podczas decydowania o przeznaczeniu terenu należy uwzględniać różne wartości, w tym stan środowiska przyrodniczego, zdrowie, bezpieczeństwo ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Uprawnienia właścicielskie B. i K.N. nie są uprzywilejowane względem uprawnień właścicielskich innych osób, w tym właścicieli działek nr [...] i [...]. Jedni właściciele nie mogą doprowadzić do tego, by innym właścicielom nieruchomości zakazać korzystania z walorów ekonomicznych ich terenu. Wnoszący zarzut nie mogą żądać pozostawienia rolniczego przeznaczenia terenu sąsiadującego z ich nieruchomością. Brak jest podstaw, by twierdzić, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyzwala na generowanie ponadnormatywnego hałasu. Istotnie eksploatacja kruszywa z działek objętych zmianą planu będzie się wiązać z generowaniem hałasu, brak jednak podstaw do twierdzenia, iż będzie on przekraczać dopuszczalne normy. Zarzut naruszenia bezpieczeństwa ruchu na drodze dojazdowej również nie może być uwzględniony. Z drogi publicznej korzystać może każdy i nikt nie może rościć sobie pretensji do tego, by na określonej drodze nie doszło do zwiększenia natężenia ruchu. Okoliczność, iż wnoszący zarzut prowadzą na sąsiadującej nieruchomości hotel dla zwierząt nie może uzasadniać uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej innym osobom. Również właścicielom nieruchomości sąsiedniej przysługuje wolność podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Sporządzona w postępowaniu planistycznym prognoza oddziaływania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko nie potwierdza obawy podwyższenia poziomu wód gruntowych, przeciwnie eksploatacja kruszywa powoduje obniżenie poziomu tych wód. Przedmiotowy projekt nie przewiduje żadnych zmian w układzie komunikacyjnym, brak więc podstaw do twierdzenia, iż zmiana planu miejscowego utrudni dojazd do posesji B. i K. N. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż w miejscu po eksploatacji kruszywa powstanie w naturalny sposób duży zbiornik wodny, co podniesie atrakcyjność nieruchomości sąsiednich. Przedmiotowy projekt jest wyrazem uwzględnienia w planowaniu przestrzennym prawa własności oraz walorów ekonomicznych przestrzeni. Od powyższej uchwały skargę złożyli B. N. i K. N. Skarżący podnieśli, iż początkowo ich pismo zawierające zarzut organ gminy potraktował jako protest i go odrzucił. Wyrokiem z dnia 20.11.2003 r. w sprawie II SA/Po 1252/03 NSA orzekło o nieważności uchwały odrzucającej protest, uznając, że skarżący mieli interes prawny w rozumieniu art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i ich pismo stanowi zarzut. Z uzasadnienia obecnie zaskarżonej uchwały wynika, iż skarżący nie mają interesu prawnego i dlatego ich zarzut został odrzucony. Interes prawny skarżących wynika z prawa własności i art. 144 kc. W skardze zacytowano przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i podniesiono, iż z uzasadnienia uchwały nie wynika, że Rada Miejska dokonała oceny zgodności projektu z przepisami powszechnie obowiązującymi i czy nie narusza interesu prawnego skarżących. Skarżący podnieśli również, iż prowadzą hotel dla zwierząt, a ich córka ma zamiar w przyszłości prowadzić działalność gospodarczą związaną z hipnoterapią i dogoterapią. Projekt planu zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością. Rada Miejska Gminy N. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podnosząc m.in. iż adresatem normy z art. 144 kc nie jest organ dysponujący władztwem planistycznym, ani podmioty podlegające temu władztwu, tylko właściciele nieruchomości, norma ta nie kształtuje treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz zachowania właścicieli sąsiednich nieruchomości, skarżący nie wskazali jakie przepisy powszechnie obowiązujące zostały naruszone. Ponadto organ przytoczył swoje stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 Nr 15 poz. 139 ze zm.), a pod rządami tej ustawy zapadła zaskarżona uchwała, ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Rozstrzygnięcia gminy w tym zakresie mają charakter uznaniowy, jednak swoboda gminy jest ograniczona obowiązkiem stosowania sformalizowanej procedury określonej przepisami art. 16 i 18 ustawy oraz obowiązkiem uwzględniania przy opracowywaniu rozwiązań planistycznych wartości wymienionych w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy oraz uprawnień właścicieli terenów wskazanych w przepisie art. 3 ustawy. Uznaniowość rozstrzygnięć gminy zawartych w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza więc dowolności i arbitralności przy ustalaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ustalając przeznaczenie terenu i zasady jego zagospodarowania gmina uwzględniać musi wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowie, bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, prawo właściciela terenu do jego zagospodarowania i do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób. W postępowaniu planistycznym uwzględniać należy uzasadnione interesy poszczególnych właścicieli terenu, jak również interes całej społeczności gminnej. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu może wnieść zarzut. Rozstrzygając zarzuty wniesione do projektu planu rada gminy winna brać pod uwagę, oprócz wskazanych powyżej okoliczności, także zakres naruszonych interesów prawnych poszczególnych podmiotów, proporcje tych naruszeń w porównaniu z innymi podmiotami. Do uwzględnienia zarzutu niewystarczające jest samo naruszenie interesu prawnego osoby wnoszącej zarzut. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do planu powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego jest związane z naruszeniem porządku prawnego. Nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nastąpiło zgodnie z prawem w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego. W przedmiotowej sprawie nie doszło do takiego naruszenia interesu prawnego skarżących, które związane byłoby z naruszeniem porządku prawnego (powszechnie obowiązującej normy prawa materialnego). Projekt zmiany planu miejscowego w kwestionowanym przez skarżących zakresie zgodny jest ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" uchwalonym Uchwałą Rady Miejskiej Gminy N. nr XX/175/2001 z dnia [...].02.2001 r. studium to dopuszcza na gruntach wsi G. i N. pozyskiwanie piasku i żwiru. Projekt ten uwzględnia także wymagania ochrony środowiska przyrodniczego. W toku postępowania planistycznego sporządzona została "Prognoza oddziaływania na środowisko" zamierzonej zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenów działek nr [...] i [...] w G. pod eksploatację kruszywa naturalnego. Z Prognozy tej wynika, iż plan uwzględnia potrzeby ochrony i kształtowania środowiska, nie budzi obaw o spowodowanie zagrożeń dla środowiska naturalnego, w myśl założeń planu ewentualne uciążliwości będą się zamykały w granicach własnych działki, działalność górnicza nie spowoduje zmiany struktury oraz składu chemicznego gleb w otoczeniu złoża i ograniczenia sposobu ich użytkowania, eksploatacja nie naruszy obecnego układu wód powierzchniowych, ani w sposób istotny nie wpłynie na krążenie wód podziemnych i jego bilans poza projektowanym terenem górniczym, w obrębie terenu eksploatacji powstaną lokalne zbiorniki wodne, co przyczyni się do podniesienia walorów krajobrazowych i powstania ważnych ekotonów, tereny powierzchniowej eksploatacji nie będą wywierały negatywnego wpływu na klimat akustyczny środowiska w porze dziennej i nocnej, spaliny wydzielane przez urządzenia mechaniczne mogą powodować nieznaczne zanieczyszczenie powietrza. Kwestionowane przez skarżących zapisy projektu planu uwzględniają walory ekonomiczne przestrzeni. Zapisy projektu planu nie naruszają przysługującego skarżącym prawa własności. Projekt zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr [...] i [...] w G. z terenu rolnego na teren pod eksploatację kruszywa naturalnego nie obejmuje nieruchomości skarżących. Przeznaczenie terenu ich nieruchomości, która przez drogę gminną sąsiaduje z przedmiotowymi działkami, nie ulega zmianie. Treść prawa własności określona w przepisie art. 140 kc, jak również granice ochrony tego prawa, przewidziane w art. 64 Konstytucji RP i przepisach działu V tytułu I księgi drugiej kodeksu cywilnego, nie obejmują zasadniczo uprawnienia dla właściciela nieruchomości do ingerowania we własność innych osób. Właściciel nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich może jedynie, w oparciu o art. 144 kc, żądać takiego sposobu korzystania z nieruchomości, aby nie zakłócało ono korzystania z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę. Uprawnienie z art. 144 kc odnosi się więc do sposobu wykorzystywania nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Jak wynika z przytoczonej wyżej "Prognozy oddziaływania na środowisko" ewentualne uciążliwości będą się zamykały w granicach własnych działek nr [...] i [...]. Kwestionowane zamierzenie planistyczne nie determinuje więc takiego sposobu korzystania z nieruchomości, który w sposób nieunikniony doprowadzi do zakłóceń ponad przeciętną miarę w rozumieniu przepisu art. 144 kc. Wbrew twierdzeniom skarżących zmiana przeznaczenia działek nr [...] i [...] określona w projekcie planu nie ogranicza ani swobody działalności gospodarczej skarżących, ani możliwości dysponowania ich nieruchomością w sensie prawnym. Natomiast atrakcyjność usług świadczonych przez skarżących ich klientom jest kategorią ekonomiczną a nie prawną. Wbrew twierdzeniom skargi organ w zaskarżonej uchwale wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko, w tym dokonał oceny projektowanych zmian w odniesieniu się do obowiązujących przepisów i zarzutów zgłoszonych przez skarżących. Natomiast w przywoływanym przez skarżących wyroku NSA z dnia 20.11.2003 r. w sprawie II SA/Po 1252/03 ocenie podlegała jedynie kwestia czy pismo skarżących z dnia [...].04.2003 r. jest protestem czy zarzutem. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż Rada Miejska Gminy N. przy opracowywaniu kwestionowanego projektu zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego działek nr [...] i [...] w G. pod eksploatację złóż kruszywa naturalnego działała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, uwzględniając wymagania z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym Rada nie miała obowiązku uwzględnienia zgłoszonego przez skarżących zarzutu, a zaskarżona uchwała o odrzuceniu zarzutu nie narusza prawa Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) skargę jako niezasadną należało oddalić. /-/ E. Podrazik /-/ G. Radzicka /-/ S. Małek