II SA/Po 889/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na pismo Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu postanawia 1. odrzucić skargę, 2. odrzucić wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, 3. zwrócić skarżącemu kwotę 400 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. /-/ Wiesława Batorowicz W dniu 26 lipca 2013 r. (data wpływu skargi do organu) A Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na "czynność organu administracji – pismo Prezydenta Miasta P. z dnia [...]06.2013 r., którym odmówiono (...) [skarżącej] dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym" zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] 2012 r. wydanego na rzecz B Sp. z o.o. W uzasadnieniu skarżąca m.in. podała, że wniosła o uznanie jej przez Prezydenta Miasta P. za stronę postępowania dotyczącego zmiany wyżej opisanego pozwolenia na budowę, a w odpowiedzi na ten wniosek organ skierował do skarżącej pismo z dnia [...] maja 2013 r. znak [...], którym odmówiono uznania tego skarżącej za stronę w tym postępowaniu. W związku z tym skarżąca wezwała organ w dniu [...] czerwca 2013 r. (data doręczenia) do zaprzestania naruszenia prawa i wydania postanowienia, w którym zostanie uznana za stronę. w odpowiedzi organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił uznania skarżącej za stronę, a także odmówił wydania postanowienia w tym przedmiocie. W dalszej części uzasadnienia skarżąca przedstawiła okoliczności przemawiające za stwierdzeniem po stornie organu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Jednocześnie ze skargą strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia przedmiotowej skargi, kwestionując prawidłowość doręczenia jej w dniu [...] czerwca 2013 r. pisma organu z dnia [...] czerwca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. podał, że w dniu [...] maja 2013 r. do Wydziału [...] Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek skarżącej o uznanie jej za stronę postępowania w sprawie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] 2012 r. znak [...], a pismem z dnia [...] maja 2013 r. skarżąca została poinformowana o braku podstawy prawnej uzasadniającej włączenie jej do kręgu stron postępowania; w dniu [...] czerwca 2013 r. skarżąca wezwała organ do zaniechania naruszenia prawa i podjęcia działania zgodnego z prawem, a pismo organu z dnia [...] czerwca 2013 r. dotyczyło odpowiedzi na to wezwanie. Organ podniósł, że w skardze wniesionej w dniu 26 lipca 2013 r. skarżąca podważa odmowę dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz czynność organu administracji, tj. przedmiotowe pismo z dnia [...] czerwca 2013 r., jako niezgodną z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Ponadto organ podał okoliczności, ze względu na które nie uznał skarżącej za stronę postępowania, jak i powołał orzecznictwo na uzasadnienie stanowiska, że nie miał obowiązku wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego, czy konkretna osoba jest stroną postępowania, o czym wypowie się w decyzji kończącej sprawę, w której jeszcze nie zapadło takie rozstrzygnięcie z uwagi na zawieszenie postępowania postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotowa kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia oraz inne akty i czynności wymienione w § 2 pkt 1-4a, a zatem co do zasady na akty administracyjne i czynności odpowiednio wydawane lub podejmowane w indywidualnych sprawach oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w wyżej wymienionych przypadkach (§ 2 pkt 8). W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie zależy od wyprowadzenia właściwych wniosków z jej okoliczności, tj. z sytuacji, w której jednym z zagadnień toczącego się postępowania przed organem I instancji jest ustalenie, czy skarżącej osobie prawnej przysługuje przymiot strony w postępowaniu, które zostało już wszczęte z wniosku innego podmiotu. Posiłkując się stanowiskiem przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r. II OSK 376/12 (orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzewczenia.nsa.gov.pl), należy wyjaśnić, że w takiej sytuacji, o ile wynikiem przeprowadzonych rozważań jest ustalenie, że danej osobie przysługuje status strony, to efektem tych ustaleń jest dopuszczenie tej osoby do udziału w postępowaniu, natomiast gdy przeprowadzone rozważania doprowadzą do wniosku, że danej osobie nie przysługuje status strony w toczącym się z wniosku innej osoby postępowaniu, to wówczas organ prowadzący postępowanie zawiadamia o tym zainteresowaną osobę. W takim przypadku organ nie wydaje decyzji ani postanowienia w przedmiocie rozstrzygnięcia o posiadaniu lub nieposiadaniu przez daną osobę statusu strony. Wynika to z obowiązującego stanu prawnego, który nie przewiduje w takiej sytuacji wydania odrębnego rozstrzygnięcia (decyzji lub postanowienia). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera bowiem takiej normy prawnej, która mogłaby stanowić podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia w sprawie odmowy przyznania statusu prawnego strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Takiej podstawy prawnej do wydania określonego rozstrzygnięcia nie ma również w przepisach ustawy Prawo budowlane, która reguluje zasady wydawania i zmiany pozwoleń na budowę. Podstawy prawnej do wydania decyzji w takiej sytuacji nie może też stanowić art. 104 § 2 k.p.a. Nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Sam tylko art. 104 § 1 k.p.a. uprawnień do wydania decyzji administracyjnej nie daje, bowiem załatwienie sprawy w takiej formie musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę do prowadzenia postępowania przez właściwy organ (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. I OSK 30/11). Ponadto, analogicznie z samej treści art. 123 k.p.a., który przewiduje możliwość wydawania postanowień w toku postępowania, jak również z art. 10 § 1 k.p.a. nie można wyprowadzić generalnej podstawy do wydania odrębnego rozstrzygnięcia procesowego w przedmiocie statusu strony postępowania (dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony). Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje obowiązek wydania postanowienia jedynie w przypadku rozstrzygania żądania organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu (art. 31 § 1 pkt 2 i § 2), a ponadto postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego pochodzi od podmiotu niebędącego stroną (art. 61a k.p.a.). Na rozstrzygnięcia negatywne przysługuje przy tym zażalenie, a skarga dopuszczalna jest jedynie na rozstrzygnięcia organów II instancji w tym przedmiocie. W konsekwencji stwierdzić należy, że przedmiotowe pismo organu z dnia [...] czerwca 2013 r., jak również poprzedzające je pismo z dnia [...] maja 2013 r. nie mogą stanowić tego rodzaju aktu administracyjnego, którego zaskarżenie do sądu administracyjnego byłoby dopuszczalne w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Co oczywiste, skarżone działanie organu nie stanowi innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem poinformowanie wnioskodawcy, że nie jest uznawana przez organ za stronę postępowania nie stanowi czynności materialno-technicznej, która wywoływałaby określone skutki prawne. W razie wydania przez organ I instancji decyzji kończącej postępowanie w sprawie administracyjnej z pominięciem podmiotu, który uznaje, że jest stroną postępowania, będzie takiej osobie przysługiwało prawo wniesienia odwołania (art. 127 § 1 i art. 129 k.p.a.) w terminie biegnącym dla innych stron, którym doręczono decyzję, a po upływie tego terminu uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148 § 2 i art. 149 k.p.a. W konsekwencji skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. (punkt 1. sentencji). Wobec zachodzenia niedopuszczalności skargi również wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia uznać należy za niedopuszczalny z mocy ustawy, skoro w ogóle nie ma terminu, który mógł biec w niniejszej sprawie (terminu do wniesienia skargi na pismo organu oznajmiające skarżącej, że nie jest przez organ uznawana za stronę postępowania). Stąd też wniosek o przywrócenie terminu podlegał odrzuceniu na podstawie art. 88 p.p.s.a., który stanowi, że wniosek z mocy ustawy niedopuszczalny sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym (punkt 2. sentencji). Konsekwencją odrzucenia skargi jest również obowiązek zwrotu skarżącej całego uiszczonego wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. (punkt 3. sentencji), który strona opłaciła łącznie w kwocie 400 zł (2 x 200 zł). Dodać należy, że obowiązek zwrotu wpisu powstaje z chwilą uprawomocnienia się postanowienia sądu odrzucającego pismo lub umarzającego postępowanie na skutek cofnięcia tego pisma. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie powołanych przepisów orzekł, jak w sentencji. /-/ Wiesława Batorowicz