II SA/Po 890/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. D. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości w trybie przetargu oddala skargę Rada Gminy uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] 2013 r. wyraziła zgodę na sprzedaż nieruchomości położonej w m. B., oznaczonej jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Pismem z dnia 28 lipca 2017 r. J. D. wniosła na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r . o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) wezwanie do Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu ww. uchwały. Następnie pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. J. D. i J. D. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy z dnia [...] 2013 r. W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że 29 sierpnia 2016 r. złożyły wniosek o udostępnienie akt sprzedaży działki nr [...] w B. (droga osiedlowa) w związku z dowiedzeniem się o jej sprzedaży na podstawie zaskarżonej uchwały, pomimo złożenia przez skarżące wniosku o wykup tej działki z uwagi na interes prawny pobudowania obiektu budowlanego ok. 1,5 m od granicy z działką nr [...] za zgodą Wójta [...]. Skarżące zarzuciły, że Wójt B. nie powiadomił ani J. D. – właścicielki działki nr [...], ani J. i S. D., którzy posiadają prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane, o możliwości kupna działki nr [...], a przeprowadził sprzedaż w drodze przetargu ustnego nieograniczonego. Zdaniem skarżących o tym przetargu wiedzieli tylko P. G. i nikt inny w nim nie uczestniczył. Tym sam naruszono prawo pozbawiając J. D. właścicielkę działki nr [...] do kupna sąsiedniej działki nr [...]. Skarżące zarzuciły Radzie Gminy wadliwy wybór formy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości - przetarg nieograniczony. Ich zdaniem doszło do naruszenia art. 40 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.) wskazując, że sprzedaż tej nieruchomości powinno się dokonać w drodze przetargu ograniczonego, albowiem jego warunki mogły być spełnione przez ograniczoną liczbę osób. Skarżące podniosły też, że Rada błędnie nie zastosowała przepisu art. 38 ust. 3 u.g.n. poprzez nierozpatrzenie wniosku o nabycie nieruchomości, przed ogłoszeniem przetargu. Wskazały, że brak możliwości kupna przez nie działki nr [...] doprowadził do braku możliwości spełnienia warunków techniczno-budowlanych co do lokalizacji budynku gospodarczego przy granicy działki nr [...]. Skarżące podały też, że prawdopodobnie Wójta B. łączą stosunki rodzinne z P. G., z dokumentów nie wynika, by zostali powiadomieni o sprzedaży działki, choć byli jedynymi zainteresowanymi, a przy tym posiadali wiedzę o sprzedaży działki nr [...]. W odpowiedzi Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniono, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały były przepisy art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 67 ust. 1 u.g.n. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Wskazano kolejno, że przeprowadzone postępowanie przetargowe poprzedzono ogłoszeniem wykazu, o którym mowa w art. 35 u.g.n. Po upływie terminu do złożenia wniosków o nabycie nieruchomości z powołaniem się na prawo pierwszeństwa, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n., Gmina B. dokonała ogłoszenia przetargu ustnego nieograniczonego. Zaznaczono, że ani J. D. jako właścicielka przyległej działki nr [...], ani A. i M. G. właściciele działki nr [...], nie złożyli wniosków o nabycie działki [...] z prawem pierwszeństwa, wobec czego organ Gminy nie miał podstaw do zastosowania art. 38 ust. 3 u.g.n. Wskazano, że po ogłoszeniu przetargu Wójt B. przystąpił do wykonania czynności organizacyjnych związaniem z przeprowadzeniem przetargu. Zdaniem organu bezpodstawny jest zarzut skargi o braku wiedzy skarżących o ogłoszonym przetargu ustnym nieograniczonym, gdyż w niniejszej procedurze nie dokonuje się powiadamiania (dotyczy to jedynie najemców lokali). W świetle powyższego, zdaniem organu, dochowano wszelkich wymogów określonych w art. 38 u.g.n. i dlatego skarga zasługuje na oddalenie. Postanowieniem z dnia 13 października 2017 r. Sąd odrzucił skargę J. D. z powodu niedochowania przez nią wymogu poprzedzającego wniesienie skargi - wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 1 u..s.g.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga J. D. okazała się bezzasadna. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia [...] 2013 r. o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości położonej w m. B., oznaczonej jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Uchwałą tą wyrażono na zgodę na sprzedaż ww. nieruchomości w drodze przetargu ustnego nieograniczonego. Podjęto ją na podstawie art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 67 ust. 1 u.g.n. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. W pierwszej kolejności Sąd pragnie stwierdzić, że skarga J. D. w niniejszej sprawie w świetle normy zawartej w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest dopuszczalna. Przepis ów wskazuje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, szerzej w postanowieniu wydanym w niniejszej sprawie z dnia 19 października 2017 r.). Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Skarżąca wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Podała, że na terenie działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą zgodą wyrażoną w zaskarżonej uchwale, prowadzi działalność gospodarczą i posiada do niej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie wykazała, że budynek gospodarczy wybudowany przez nią i jej męża Sylwestra Dorucha znajduje się w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...], co wpływa na jej prawa i obowiązki, zwłaszcza w kontekście norm techniczno-budowlanych ograniczających budowę obiektów w bliskiej odległości od granicy działki nr [...]. W świetle powyższego uznać należało, że J. D. uprawniona była do zaskarżenia uchwały wyrażającej zgodę na sprzedaż w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomości nr [...]. Jednocześnie należy stwierdzić, że fakt, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej nie oznacza jeszcze, że uchwała ta narusza porządek prawny, przepisy obowiązujące w dacie jej podjęcia. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Uchwała o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości gminnej stanowi bez wątpienia czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, ponieważ obejmuje zgodę organu stanowiącego gminy podjętą w imieniu gminy na rozporządzeniem mieniem gminnym (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 274/14, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego (w tym gminy) reguluje - zgodnie z art. 10 ust. 1 u.g.n. - Dział II tej ustawy. Przepis art. 13 ust. 1 u.g.n. określa, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży (...). Sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu (art. 28 ust. 1 u.g.n.). Warunki zbycia nieruchomości w drodze przetargu obwieszcza się w ogłoszeniu o przetargu. Warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą (art. 28 ust. 2 u.g.n.). Protokół z przeprowadzonego przetargu oraz protokół z rokowań przy zbyciu w drodze bezprzetargowej stanowią podstawę do zawarcia umowy (art. 28 ust. 3 u.g.n.). Zważywszy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości gminnej (w drodze przetargu nieograniczonego) należy wyjaśnić, że uchwała tego rodzaju jedynie rozpoczyna procedurę sprzedaży nieruchomości gminnej, ustalając tryb sprzedaży. Regułą jest, że nieruchomości są sprzedawane w drodze przetargu (art. 37 ust. 1 u.g.n.). Wyjątki od niej ujęte zostały w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. Skarżąca zarzuciła Radzie Gminy, że dopuściła do sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w drodze przetargu, gdy tymczasem powinna zostać z tego trybu wyłączona ze względu na złożenie przez skarżącą wniosku o wykup tej działki. Powołała przy tym przepis art. 38 ust. 3 u.g.n., który wskazuje, że przed ogłoszeniem o przetargu rozpatruje się wnioski osób uprawnionych do nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej. W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku, informacji o nieruchomości, której ten wniosek dotyczy, nie zamieszcza się w ogłoszeniu o przetargu. Zważyć należy, że przedmiotowa uchwała został podjęta w dniu [...] 2013 r. Przed tą datą ani J. D. (właścicielka działki nr [...]), ani J. D., ani też A. i M. G. (właściciele działki nr [...]) nie złożyli wniosków o nabycie ww. działki. J. D. dopiero w dniu 29 sierpnia 2016 r., a więc przeszło trzy lata od daty podjęcia zaskarżonej uchwały, wystosowała do Wójta Gminy B. pismo, z którego wynika, że zainteresowała się sprzedażą tej działki. W piśmie tym wprawdzie wskazała, że już wcześniej złożyła wniosek o zakup działki nr [...], lecz na potwierdzenie tego nie przedstawiła dowodów. Również Wójt B. w odpowiedzi na skargę stwierdził, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały właściciele działek nr [...] nie złożyli wniosków o nabycie przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym brak wniosku osób uprawnionych do nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze bezprzetargowej nie dawał podstaw do zastosowania art. 38 ust. 3 u.g.n. Dlatego zdaniem Sądu przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia tego przepisu. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, brak było też podstaw do zastosowania trybu bezprzetargowego na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Ów przepis stanowi, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości (pkt 6). Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym tylko wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, mogące poprawić warunki zagospodarowania jednej tylko nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, a nie mogą one być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, dopuszczalne jest jej zbycie w drodze bezprzetargowej (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2843/15, dostępny: jak wyżej). Wskazać należy, że działka nr [...] stanowiąca drogę wewnętrzną osiedlową zlokalizowana jest pomiędzy działkami nr [...] (własność J. D.) i 58 (własność A. i M. G.), a także przy działkach nr [...] Jak wynika z załącznika do zaskarżonej uchwały (mapy) wykup działki nr [...] zarówno przez właścicieli działki nr [...], jak i działki nr [...] mógłby poprawić warunki zagospodarowania tych działek. Na jednej, jak i na drugiej z ww. działek znajdują się bowiem obiekty budowlane zbliżone do granicy działki nr [...] (k. 11 akt sądowych). W tej sytuacji organy Gminy B. nie miały podstaw do zastosowania przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Skoro bowiem planowana do zbycia nieruchomość mogła mieć związek funkcjonalny z więcej, niż jedną nieruchomością przyległą (przynajmniej z działką nr [...] lub 56) to bezprzetargowy tryb jej sprzedaży był niedopuszczalny. W ocenie Sądu brak było też podstaw do wyrażenia zgody na sprzedaż tej nieruchomości w drodze przetargu ograniczonego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.g.n. Przetarg ogłasza, organizuje i przeprowadza właściwy organ gminy. W myśl art. 40 ust. 1 u.g.n. przetarg przeprowadza się w formie: 1) przetargu ustnego nieograniczonego; 2) przetargu ustnego ograniczonego; 3) przetargu pisemnego nieograniczonego; 4) przetargu pisemnego ograniczonego. Przetarg ustny ma na celu uzyskanie najwyższej ceny. Przetarg pisemny ma na celu wybór najkorzystniejszej oferty (art. 40 ust. 2 u.g.n.). Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 2a u.g.n. przetarg ograniczony organizuje się, jeżeli warunki przetargowe mogą być spełnione tylko przez ograniczoną liczbę osób. Przy czym o zastosowanej formie przetargu decyduje jego organizator (art. 40 ust. 3 u.g.n.). W doktrynie wskazuje się, że przetarg ograniczony organizuje się na przykład gdy wymagane jest posiadanie przez nabywcę koncesji albo gdy sprzedażą, która na rzecz podmiotu spełniającego określone w ustawie warunki mogłaby nastąpić w trybie bezprzetargowym, zainteresowanych jest więcej podmiotów spełniających te warunki (E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art. 40 u.g.n., źródło: Lex Omega). W ocenie Sądu Rada Gminy wyrażając zgodę na sprzedaż działki nr [...] w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nie dopuściła się naruszenia art. 40 ust. 2a u.g.n. W dacie wydania zaskarżonej uchwały brak był bowiem powodów do ograniczania kręgu osób dopuszczonych do przetargu, pomimo, że z punktu widzenia celowości, czy potencjału zagospodarowania tej nieruchomości może wydawać się, że osobami najbardziej zainteresowanymi kupnem tej nieruchomości byli właściciele nieruchomości sąsiednich. Nie oznacza to jednak jeszcze, że istniały przesłanki do ograniczania kręgu osób, które mogłyby do tego przetargu przystąpić. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skargę J. D. oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Jedynie na marginesie Sąd pragnie wskazać, że w skardze podniesiono również zarzuty odnoszące się do dalszych etapów procedury sprzedaży przedmiotowej nieruchomości (co do organizacji przetargu), jednakże Sąd orzekając w granicach niniejszej na podstawie art. 134 p.p.s.a., ograniczył się do kontroli legalności zaskarżonej uchwały.