II SA/Po 892/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. E. na postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] czerwca 2009 roku Nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego; I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] kwietnia 2009 roku Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga /-/W. Batorowicz Z.E. złożył w Komendzie Powiatowej Policji w G. oświadczenie mieszkaniowe wraz z wnioskiem o dokonanie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za okres 2006-2008r. oraz należnych odsetek. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 16 czerwca 2008 r. o sygn. akt I OSK 953/07 uznał, iż równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu jest należny emerytom. Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2009 r. nr 17/F/2009 Komendant Powiatowy Policji w G. zwrócił, na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: kpa, wniesione przez Z. E. oświadczenie mieszkaniowe. W uzasadnieniu organ stwierdził, że na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 - dalej: rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.) posiadał kompetencję do przyznawania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wskazał też, iż rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246) zmieniono rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. i jednocześnie uchylono § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. dotyczący właściwości komendantów powiatowych Policji. Zdaniem Komendanta w tym stanie prawnym brak jest organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. E, a żaden przepis prawa nie nakazuje stosowania przepisów dotychczasowych do istniejących zdarzeń i stanów prawnych. Organ wskazał również, iż przepis art. 19 K.p.a. ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu, co oznacza powinność przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności (art. 6 K.p.a.). Z. E. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w G. w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, iż "pismo" Komendanta Powiatowego Policji w G. z 22 kwietnia 2009r. stanowiące odpowiedź na wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie jest decyzją w myśl art. 104 kpa i nie zawiera elementów decyzji w rozumieniu art. 107 kpa, również nie jest postanowieniem w myśl art. 123 i 124 kpa. Jednocześnie wskazał, że brak merytorycznego rozpatrzenia wniosku i udzielona odpowiedź w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej, zamyka mu drogę dochodzenia swych praw przed sądem. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. na podstawie art. 123 i 124 kpa uznał za bezzasadne zażalenie Z. E. na bezczynność Komendant Powiatowego Policji w G. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w G. nie dopuścił się bezczynności, bowiem w dniu 22 kwietnia 2009r. w oparciu o przepis art. 66 § 3 kpa wydał postanowienie, którym zwrócił Z. E. wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Z akt sprawy wynika zaś, że załatwienie sprawy nastąpiło w terminach wskazanych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazał, iż według art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konsekwencją naruszenia zasady legalizmu jest odpowiedzialność odszkodowawcza organów władzy publicznej za wyrządzone bezprawnym działaniem szkody (art. 77 Konstytucji RP i art. 417 kc). W literaturze i doktrynie podkreśla się, iż organem władzy publicznej w znaczeniu art. 7 i art. 77 Konstytucji RP jest wyłącznie organ wykonujący władzę w zakresie tzw. imperium, a więc w zakresie wykonywania władztwa polegającego na kształtowaniu w drodze przymusu sytuacji prawnej jednostki np. poprzez wydanie decyzji administracyjnych. W przypadku podjęcia działania władczego przez organ bez kompetencji nadanej normą prawna dotknięte jest sankcją nieważności. W przepisach obowiązującego prawa brak jest podstawy do rozstrzygnięcia powyższej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Skargę na powyższe postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z. E., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zarówno organ I jak i II instancji uchylają się od podjęcia decyzji w niniejszej sprawie. Wskazał, iż równoważnik za remont lokalu mieszkalnego został mu przyznany przed wieloma laty na mocy decyzji administracyjnej, która posiada walor ostateczności. W rozporządzeniu zmieniającym z grudnia 2005r. ustawodawca nie wskazał konsekwencji uchwalenia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r., dlatego też zdaniem skarżącego nadal wiążąca jest decyzja przyznająca mu równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant Policji w P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto wskazał, że zgodnie z § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. organy Policji mogły ustalać uprawnienia dla emerytów (rencistów) policyjnych. Na podstawie § 9 ust. 2 komendanci powiatowi Policji posiadali kompetencję do ustalania uprawnień i wydawania decyzji w sprawie równoważnika. Po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2006r. przepisów nowelizujących tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. (Dz.U. Nr 266, poz. 2246) zmieniającego zapisy rozporządzenia z 28 czerwca 2002r. poprzez uchylenie § 8 rozporządzenia, pozbawiając praw do tego świadczenia osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Ponadto uchylenie § 9 ust. 2 rozporządzenia pozbawiło organy Policji możliwości stosowania powyższego rozporządzenia w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych. W związku z powyższym - zdaniem organu II instancji - w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości wskazania właściwego organu do rozpoznania wniosków emerytów (rencistów) policyjnych do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od dnia 1 stycznia 2006r. Przepis art. 19 kpa ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W istocie treść tego obowiązku oznacza powinność organu przestrzegania przepisów określających właściwość miejscową i rzeczową, co wynika z zasady praworządności (art. 6 kpa). Podjęcie działania władczego przez organ bez kompetencji nadanej normą prawna dotknięte jest sankcją nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż w ocenie Sądu przedmiotem zaskarżenia nie jest sprawa bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w G., bowiem ten postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. w oparciu o przepis art. 66 § 3 kpa zwrócił skarżącemu oświadczenie mieszkaniowe wraz z wnioskiem o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. W konsekwencji z zachowaniem 7-dniowego terminu Z. E. wniósł zażalenie. Wprawdzie w zażaleniu tym skarżący wskazał, iż w oparciu o przepis art. 37 § 1 w zw. z art. 35 i 36 kpa zaskarża bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w G. jednakże w uzasadnieniu zażalenia wyraźnie odniósł się do - jak wskazał - "pisma" organu z 22 kwietnia 2009r. Co istotne rozpoznając zażalenie Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2009r. nie tylko ustosunkował się do kwestii ewentualnej bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w G., lecz także rozstrzygnął merytorycznie o do braku podstaw do wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i zasadności zwrotu skarżącemu wniosku w tej sprawie. Tym samym zdaniem Sądu przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia[...] kwietnia 2009r., jak i poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w G. o zwrocie skarżącemu wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie niewłaściwie zastosowały art. 66 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zdaniem Sądu nie można było a limine stwierdzać braku właściwości Komendanta Powiatowego Policji do załatwienia wniosku. W tej sprawie postępowanie należało rozpocząć od sprawdzenia podstawowej okoliczności, to jest czy skarżący legitymuje się ostateczną decyzją przyznającą mu bezterminowo równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz czy decyzja ta nie została (ostatecznie) wzruszona w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Było to tym bardziej potrzebne, że w treści zażalenia skarżący wskazał, iż wnosił o wypłacenie mu należnego równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, bezprawnie go pozbawionego decyzją Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] lutego 2006r., a nie jak pisze Komendant wniosku o ustalenie uprawnień do równoważnika (...). Uprawnienia takie bowiem nabył na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G . Należy zauważyć, że ustalenie faktu czy wnioskodawca składający oświadczenie mieszkaniowe w rozumieniu § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu determinuje sposób załatwienia tego oświadczenia i nie pozostaje także bez znaczenia z punktu widzenia problematyki określenia właściwości organu Policji. Przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego policjantom, co wcześniej dotyczyło także osób wymienionych w § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., następuje - co oczywiste - w formie decyzji administracyjnej (zob. § 9 ust. 1 oraz treść uchylonego ust. 2 rozporządzenia). Wykonanie decyzji o przyznaniu tego równoważnika nie polega jednak na automatycznej wypłacie stałej wysokości świadczenia w z góry ustalonej wysokości, a wymaga corocznego ustalenia kwoty równoważnika i jego wypłaty na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez beneficjenta równoważnika. Ustalenie i wypłata świadczenia następują w formie czynności materialno-technicznych organu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. ustalenia uprawnień policjanta do otrzymywania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., oraz liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym w nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. Oświadczenie mieszkaniowe stanowi zatem formę obowiązkowej deklaracji składanej corocznie przez uprawnionego, w oparciu o którą dokonuje się ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu oraz jego wysokości. Jest to przy tym obowiązek należący do beneficjenta świadczenia związany z wykonaniem decyzji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w przypadku ustalenia, iż skarżący dysponuje decyzją o przyznaniu mu bezterminowo równoważnika pieniężnego za brak lokalu (a na tą okoliczność wskazuje w zażaleniu jak i skardze), to jego oświadczenie (wniosek) winno być załatwione w trybie określonym w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002r. zważając, że składa je osoba uprawniona - bowiem legitymująca się ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika. W takim przypadku nie zajdzie problem właściwości organu, bowiem zgodnie z § 3 ust. 7 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnik pieniężny, o którym mowa w ust. 1, wypłaca właściwa jednostka organizacyjna Policji. Powyższy przepis wskazujący organ uprawniony do wypłaty równoważnika nie został przez prawodawcę uchylony, ani zmieniony. W tym miejscu wymaga zaznaczenia, że uchylony § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. dotyczył tylko kompetencji organu do "wydawania decyzji" o uprawnieniu do równoważnika (w sprawach "przyznania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego"). Usunięcie z aktu prawnego tego przepisu nie oznacza, że organ traci uprawnienie do wykonania wydanych wcześniej, istniejących w obrocie prawnym i wiążących go decyzji administracyjnych, a w szczególności do podejmowania niezbędnych czynności materialno-technicznych służących realizacji tych decyzji (coroczne określenie wysokości równoważnika na podstawie oświadczenia mieszkaniowego i jego wypłata). Sąd uzupełniająco wskazuje, iż znane są mu kontrowersje wokół uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu osób wymienionych w uchylonym § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., jakie powstały na kanwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08 (publ. OTK-A 2008/8/141). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał - odnosząc się do analogicznego przepisu rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918) - wyraził przekonanie, że nadanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu tym osobom nie wynikało z ustawy, a rozporządzenie wykroczyło poza upoważnienie ustawowe. Na tle tego wyroku również uchylony później § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. (dotyczącego równoważnika za remont lokalu) mógł budzić poważne wątpliwości co do jego konstytucyjności. Nie zmienia to jednak faktu, że ostateczne decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wymienionym w tym przepisie osobom wywołują skutki prawne i powinny być wykonywane przez organy, które je wydały tak długo, jak długo nie zostaną wzruszone w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Jeżeli natomiast Komendant Powiatowy ustali, że skarżący nie legitymuje się decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydaną w oparciu o uprzednio obowiązujący § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., to w takim przypadku powinien potraktować złożony przez skarżącego wniosek jako nowy wniosek o przyznanie równoważnika. W takiej sytuacji organ obowiązany będzie do umorzenia postępowania z uwagi na uchylenie przepisu konstytuującego uprawnienie dla emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Zdaniem Sądu nie można było w takiej sytuacji zwracać podania skarżącego w trybie art. 66 § 3 kpa, ponieważ dotyczyło ono niewątpliwie uprawnienia materialnego istniejącego w systemie prawa i podlegającego aktualnie kompetencji Komendanta Powiatowego Policji (równoważnik za remont lokalu mieszkalnego). Warto w tym miejscu przywołać stanowisko J.Borkowskiego, którego zdaniem "w sytuacji (...) wątpliwości odnośnie właściwości i kompetencji wynikającej z zawiłości interesu prawnego lub stanu faktycznego, nie może on (organ) uchylić się od podjęcia czynności postępowania, które w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego albo zakończy się decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, albo umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe" (zob. B.Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 9, Warszawa 2008, s. 227). W tym miejscu wskazać należy, iż co prawda zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa oraz zgodnie z wynikającą z tego przepisu zasady, że kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać, to jednakże nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) jest wykładnia przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, która zamykałaby jednostce możliwość dochodzenia jej praw podmiotowych o charakterze administracyjnym (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie ) z uwagi, iż w sprawie nie ma organu właściwego. W demokratycznym państwie prawa nie może być sytuacji, iż strona dochodząc swoich roszczeń (bez znaczenia czy jej przysługują czy nie) nie będzie miała możliwości ich weryfikacji przez odpowiednie organy. Zatem skoro w przedmiotowej sprawie uchylono przepis szczególny wskazujący konkretny organ do załatwienia przedmiotowej sprawy, to obowiązkiem organu wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego jest poszukiwanie w przepisach ogólnych regulacji pozwalającej na ustalenie organu właściwego. Uzupełniając powyższy wywód Sąd wskazuje, że nie miał wpływu na treść wyroku fakt, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, Komendant Powiatowy Policji w G. przedłożył odpis decyzji Komendanta Rejonowego Policji w G. z dnia 26 maja 1998 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, odpis decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia 15 lipca 2002r. Nr 87/02 o zmianie decyzji z 26 maja 1998r. w części dotyczącej norm zaludnienia oraz odpis decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...]lutego 2006r. nr [...] o wygaśnięciu z dniem 1 stycznia 2006r. decyzji z dnia 15 lipca 2002r. nr [...] . Należy bowiem zauważyć, że z przedłożonych odpisów nie wynika czy decyzja nr [...] nie została zaskarżona, tym bardziej, że nie posiada klauzuli o jej ostateczności. Stwierdzić trzeba, iż kwestia późniejszego przesłania do Sądu ww. decyzji wskazuje jednoznacznie, że organ na etapie wstępnego badania wniosku (oświadczenie) nie sprawdzał ww. okoliczności, które w świetle wyżej przytoczonych argumentów uznać należy za istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ograniczenie się przez organ do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie został uchylony przepis będący podstawą przyznawania równoważnika, bez poczynienia stosownych ustaleń stanu faktycznego, jest niewystarczające. Mając na uwadze ilość zaistniałych ww. wątpliwości dotyczących uprawnienia skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu Sąd doszedł do przekonania, że powinny być one wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego. Mając na względzie, że w sprawie nie przeprowadzono koniecznych ustaleń, a w konsekwencji niewłaściwie zastosowano art. 66 § 3 oraz art. K.p.a., Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - postanowił uchylić postanowienia obu instancji. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. /-/ E.Brychcy /-/ B.Drzazga /-/ W.Batorowicz MK