II SA/Po 892/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. Ć. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ M. Kwiecińska Decyzją z dnia (...) października 2010 r., nr (...),Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) sierpnia 2010 r., którą nakazano A. i K. Ć. dokonanie rozbiórki budynku magazynowego o wymiarze 8,00 x 30,00 m usytuowanego w O. przy ul. (...) na działce nr ew. gruntów (...). Rozstrzygnięcie powyższe oparto na następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Podczas przeprowadzonej w dniu (...) maja 2005 r. przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. kontroli budowy i użytkowania zakładów "A" S. C. ustalono, że na terenie działki nr (...) położonej w O., stanowiącej własność K. i A. Ć., posadowiony jest magazyn o wymiarach 24,0 x 6,00/8,00 x 3,5 m., wybudowany w 2000 r. Ponownie podjęte w dniu (...) lutego 2009 r. czynności kontrolne potwierdziły, że na działce powyższej posadowiony jest wybudowany około roku 2000 magazyn o konstrukcji metalowej o wymiarach 8,00 x 30,00 m niezwiązany trwale z gruntem. Mając na względzie powyższe ustalenia organ, pismem z dnia (...) lutego 2009 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania "w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budynku magazynowego o konstrukcji stalowej obłożonej blachą o wymiarach 8,00 m x 30,00 m na działce nr ew. gruntów (...)w O. przy ul. (...)". Decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał inwestorom – A. i K. Ć. dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku magazynowego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z uzyskanych map ewidencyjnych, wynika, że obiekt magazynowy został zbudowany po 1998 r., a więc podlega rządom ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zaś jego legalizacja nie jest możliwa z uwagi na zapisy uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla przedmiotowej działki przewiduje jednostkę bilansową "R" obejmującą funkcje użytków rolnych i zielonych oraz uzupełniającą sieć infrastrukturalną. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego, na skutek odwołania A. i K. Ć. uchylił w dniu (...) września 2009 r. powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wykazując szereg nieprawidłowości, jakich dopuścił się organ I instancji, a polegających na braku zawiadomienia stron o przeprowadzeniu oględzin, braku dokumentów pozwalających zakreślić krąg inwestorów oraz braku rozważenia, czy w momencie wzniesienia obiektu budowlanego, inwestorzy legitymowali się decyzją o warunkach zabudowy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji dokonał kolejnych oględzin nieruchomości oraz ustalił w Urzędzie Miasta i Gminy O., że państwo A. i K. Ć. nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku magazynowego (pismo z Urzędu Miasta i Gminy z dnia (...) października 2009 r.). Wobec powyższego decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał właścicielom przedmiotowej działki od 1998 r. – A. i K. Ć. dokonanie rozbiórki budynku magazynowego. Decyzja powyższa została następnie uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2010 r., który nakazał organowi I instancji rozważenie możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu z uwagi na zapisy obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące rozbudowy lub modernizacji istniejących obiektów budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia (...) kwietnia 2010 r. ponownie nakazał dokonanie rozbiórki budynku magazynowego położonego w na działce nr ew. gruntów (...) w O. W jego uzasadnieniu organ podał, że § 30 ust. 2 pkt. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza modernizację i rozbudowę istniejącej zabudowy o powierzchnię nie większą niż 50% istniejącej powierzchni użytkowej, lecz zdaniem organu zastrzeżenie powyższe odnosi się wyłącznie do legalnej zabudowy. Przedmiotowy obiekt nie spełnia powyższego warunku – został wybudowany pod rządami poprzedniego planu, przewidującego dla działki nr (...) jednostkę bilansową "O" obejmującą m.in. funkcję rekreacyjno – wypoczynkową, turystyczną, rolniczą i leśniczą i nie może zostać uznany za obiekt rozbudowywany czy też modernizowany na bazie istniejącego już legalnie wniesionego obiektu budowlanego. Decyzja powyższa została następnie w dniu (...) sierpnia 2010 r., na skutek odwołania A. i K. Ć., uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nakazał organowi I instancji precyzyjne określenie położenia przedmiotowego budynku magazynowego. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm.) orzekł o nakazie rozbiórki budynku magazynowego o wymiarze 8,00 x 30,00 m. usytuowanego w O. przy ul. (...). W treści decyzji organ powtórzył dotychczas prezentowane stanowisko oraz wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany nigdy nie zmieniał położenia, a twierdzenia zawarte w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, były rezultatem błędu organu II instancji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy – A. i K. Ć. podnosząc, że przedmiotowy obiekt magazynowy stanowi blaszak istniejący od początku lat 90-tych i jest wykorzystywany wyłącznie do magazynowania materiałów budowlanych i sprzętu budowlanego wykorzystywanych w prowadzonej działalności gospodarczej. W opinii skarżących przedmiotowy obiekt musi być traktowany jako obiekt zaplecza budowy, posadowiony legalnie na podstawie art. 29 ustawy Prawo budowlane i wykorzystywany do planowanej rozbudowy zakładu. Dodatkowo skarżący wnieśli o wycofanie przez organy nadzoru budowlanego zgłoszenia o możliwości popełnienia przestępstwa określonego w art. 90 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując przedmiotowe odwołanie przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że przedmiotowy budynek magazynowy o wymiarach 8,00 x 30,00 m. usytuowany w O. przy ul. (...), pomimo, iż nie jest trwale związany z gruntem, stanowi obiekt budowlany, dla wzniesienia którego niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W szerokim uzasadnieniu wyjaśnił również, że obiekt ten nie jest obiektem tymczasowym w rozumieniu art. 3 pkt 5 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 prawa budowlanego, nie stanowi również zaplecza budowy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 24 prawa budowlanego. Wobec braku powyższej decyzji niezbędne było wszczęcie postępowania, o jakim mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. W dalszej kolejności Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyznał rację organowi I instancji, iż uchwalenie w dniu (...) kwietnia 2005 r. miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego spowodowało niedopuszczalności legalizacji obiektu z tego powodu, że nie stanowi on rozbudowy ani modernizacji legalnie istniejącego budynku. Brak możliwości legalizacji spornego obiektu spowodował z kolei, że organ był obowiązany do wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Podkreślono, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowy budynek magazynowy stanowi w istocie magazyn, nie zaś zaplecze budowy i jest posadowionym na innej działce, niż działka, na której rozbudowuje się zakład skarżących. Dodatkowo wskazano, że kara, o której mowa w art. 90 ustawy Prawo budowlane ma charakter niezależny od postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 22 października 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. Ć., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. W treści skargi podtrzymano zarzut, że przedmiotowy obiekt magazynowy stanowi obiekt tymczasowy – zaplecze budowy. Zdaniem skarżącego okoliczność powyższą potwierdza przeznaczenie obiektu, jakim jest zaplecze budowy. Podkreślono również, że przedmiotowy obiekt zostanie rozebrany po fizycznym zakończeniu budowy, która przeciąga się z uwagi na przewlekłość działań właściwych organów administracji, oraz podniesiono, że organy wadliwie uznały, że inwestorami przedmiotowego obiektu magazynowego są A. i. K. Ć., gdy tymczasem przedmiotowy magazyn jest własnością inwestora – firmy "B", która w dniu (...) stycznia 2000 r. uzyskała pozwolenie na budowę obiektów budowlanych, w tym wiaty stalowej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ administracji, wbrew zarzutom w skardze podnoszonym, w sposób prawidłowy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy sprawy i dokonał właściwej jego oceny prawnej. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 48 ust. 1 prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten reguluje kwestię tzw. samowoli budowlanej uznając za samowolę obiekt budowlany lub jego część będący w budowie lub wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie jak niespornie ustalono przedmiotem decyzji nakazującej rozbiórkę był blaszany budynek magazynowy o wymiarach 8,00 m x 30,00 m, usytuowany na działce (...) w O. przy ul. (...), nie związany trwale z gruntem. Legalna definicja obiektu budowlanego (art. 3 ust. 1 prawa budowlanego) wskazuje, że obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (pkt 1a), budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (pkt 1 b) oraz obiekt małej architektury. Niewątpliwie blaszany budynek magazynowy stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. b prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 07.11.2007r. – II OSK 1443/06). Usytuowanie jego nie będzie wymagać pozwolenia na budowę jedynie wówczas , gdy spełniać on będzie warunki wynikające z treści art. 29 ust. 1 i 2 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zachodzi. Żadna z przesłanek wymienionych w art. 29 i 30 prawa budowlanego, zwalniająca od uzyskania pozwolenia na budowę (zgłoszenia) nie zachodzi. Przedmiotowy magazyn, jak wyczerpująco i prawidłowo wyjaśnił organ administracji w zaskarżonej decyzji nie stanowił tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 ust. 5 prawa budowlanego, na który nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę (zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12). Jakkolwiek nie połączony trwale z gruntem nie został rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 (skarżący nawet nie twierdzi, że był objęty powyższym zgłoszeniem) ni później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia robót budowlanych . Wbrew podniesionym w skardze zarzutom, zgodzić się należy również z ustaleniami poczynionymi w toku postępowania administracyjnego, że obiekt ten nie stanowił zaplecza budowy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 24 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geodezyjnych i pomiarach geodezyjnych. Przesłanki jakie określa powołany wyżej przepis dla uznania obiektu jako zaplecze budowy, jest więc jego funkcjonalne powiązanie z prowadzonymi robotami budowlanymi oraz położeniem na terenie budowy. Rzecz oczywista, chodzi tu o roboty budowlane prowadzone legalnie. Skarżący na dowód tego, że sporny magazyn blaszany usytuowany na działce budowlanej Nr Ew. (...)w O. stanowi zaplecze budowy, powołuje się na zgłoszenie dokonane pismem z dnia (...).12.2009 r. (a więc w toku niniejszego postępowania administracyjnego), w którym sporny magazyn wskazany był jako zaplecze robót budowlanych prowadzonych na działkach Nr (...) i Nr (...), zgodnie z pozwoleniami na budowę Nr (...) z dnia (...).01.2000 r. oraz Nr (...) z dnia (...).10.2000 r. Projekt budowlany, zatwierdzony pierwszym z wymienionych pozwoleń, wydanym na rzecz skarżącego, w części opisowej projektu zagospodarowania działki odnosi się jednak wyłącznie do działki Nr ew. (...), na której prowadzone są roboty budowlane, przy czym wyraźnie stanowi, że właśnie na tej działce składowane są materiały budowlane, obiekty, urządzenia jako zaplecze budowy. Dalsze dokumenty dołączono do zgłoszenia z dnia (...).12.2009 r. to pierwsza karta projektu budowlanego z listopada 1999 r. dotyczącego rozbudowy budynku gospodarczego o budynek mieszkalno-Handlowy oraz budowa wiaty (inwestor "B" w O.) zatwierdzony pozwoleniem na budowę z dnia (...).01.2000 r. Nr (...). Lokalizacja tych obiektów przewidziana była na działce (...) i dołączony projekt zagospodarowania na mapie sytuacyjnej również i w tym przypadku nie daje podstaw do przyjęcia, że działka budowlana (...) stanowiła teren zaplecza dla tej budowy. Zgodzić się należy ze skarżącym, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 ust. 10 prawa budowlanego, terenem budowy jest zarówno przestrzeń na której prowadzone są roboty budowlane, jak i przestrzeń zajmowana przez urządzenia zaplecza budowy. Z samego jednak faktu sąsiedztwa działki Nr (...) z działkami Nr (...) i (...), których dotyczą wydane pozwolenia na budowę nie wynika, że istniało funkcjonalne powiązanie działki Nr (...) (obiektu usytuowanego na tej działce) z prowadzonymi na działkach (...) i (...) robotami budowlanymi. Co więcej, z projektu zagospodarowania działki Nr (...) wyraźnie wynika, że zaplecze budowy miało być zlokalizowane na tej właśni działce. Określenie terenu budowy, a więc przestrzeni, na której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy jest jednym z elementów wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Przestrzeń zajmowana przez urządzenia zaplecza budowy powinna być uwzględniona w projekcie budowlanym sporządzonym dla całego terenu budowy, a inwestor zobowiązany jest do zapewnienia sobie tytułu prawnego do przestrzeni, która będzie zajmowana przez urządzenia zaplecza budowlanego (por. Prawo budowlane – Komentarz pod redakcją Z.Niewiadomskiego - 2 wydanie C.H.Beck str. 65). Wystarczających dowodów, że działka ewidencyjna Nr (...) stanowiła zaplecze budowlane w powyższym znaczeniu skarżący nie zaoferował. Reasumując, stwierdzić należy, że przedmiotowy magazyn blaszany o wymiarach 8,00 x 30,00 m, posadowiony na działce Nr ewid. (...) stanowiący własność skarżącego, stanowił obiekt budowlany na wzniesienie którego inwestor winien posiadać pozwolenie na budowę. Usytuowanie jego nie będzie wymagało pozwolenia na budowę jedynie wówczas, gdy spełnione będą warunki wynikające z art. 29 ust. 1 i 2 prawa budowlanego. Taka sytuacja, jak wyżej wskazano, w niniejszym przypadku nie zachodzi. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że posadowienie przez inwestora przedmiotowego magazynu blaszanego nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej. Uzasadnia to zastosowanie przepisu art. 48 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, nakaz rozbiórki, o którym mowa w ust. 1 nie jest nakazem bezwzględnym. Organ winien rozważyć możliwość legalizacji samowoli budowlanej z punktu widzenia przesłanej określonych w art. 48 ust. 2. Podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest ustalenie, czy wzniesiony obiekt budowlany nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taką analizę organ administracji przeprowadził, dochodząc do wniosku, że wzniesienie obiektu budowlanego na działce Nr Ew. (...)w O. jest nie do pogodzenia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Zgodnie z § 30 tej uchwały, dla terenu oznaczonego na rysunku planu "Przeznaczenie i warunki zagospodarowania terenu" symbolem R – tereny upraw rolnych, ustala się podstawowe przeznaczenie: pola uprawne, łąki, pastwiska, ogrody i sady. W granicach terenu R obowiązuje zakaz zabudowy z dopuszczeniem modernizacji i rozbudowy istniejącej zabudowy o powierzchnię nie większą niż 50%. Jest niesporne, że przedmiotowy magazyn usytuowany na działce Nr ew. (...) znajdował się na terenie oznaczonym w m.p.z. jako teren upraw rolnych (R). Zgodzić się należy z organami administracji, że przewidziana w planie możliwość modernizacji i rozbudowy istniejącej zabudowy mogła dotyczyć jedynie obiektów legalnie wzniesionych, nie mogła natomiast stanowić swoistej pozaustawowej formy legalizacji obiektów wybudowanych samodzielnie od podstaw, a nie jako rozbudowa czy modernizacja istniejącej, legalnie powstałej zabudowy. Konkludując, należy stwierdzić iż organ administracji prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie nie zachodzi możliwość legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej z tego względu, iż nie jest ona do pogodzenia z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Negatywne przesądzenie kwestii zgodności samowoli budowlanej z przepisami dotyczącymi gospodarki przestrzennej prowadzi w konsekwencji do konieczności wydania nakazu rozbiórki wzniesionego samowolnie obiektu, zgodnie z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Adresatem decyzji wydanej w trybie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego może być, stosownie do treści art. 52 ustawy – inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W niniejszym przypadku właścicielami działki Nr Ew. (...) zapisanej w KW KZ (...) przy ul. Wierzbowej w O. są A. i K. Ć. Zarzut skarżącego, że usytuowany na tej działce magazyn blaszany nie związany trwale z gruntem stanowi własność innego podmiotu niż właściciel działki, nie został poparty żadnymi dowodami i ni znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Stąd prawidłowo organ, adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu, uczynił właściciel działki Nr (...). Co zaś się tyczy daty wzniesienia spornego obiektu, a w konsekwencji przesądzenia, jakie przepisy znajdują w niniejszej sprawie zastosowanie, zgodzić się należy z organem nadzoru budowlanego, że zawarte w protokole z dnia (...) listopada 2009 r. oświadczenie skarżącego, że obiekt ten został wzniesiony w 1997 r. nie można uznać za wiarygodne. W trakcie wcześniejszych kontroli (w dniu (...).02.2009 r. oraz w dniu (...).05.2005 r.) skarżący podawał, że blaszany magazyn na działce (...) powstał w 2000 r., co więcej obiekt ten nie był uwidoczniony na mapie ewidencyjnej z 1998 r. i widnieje dopiero na mapie ewidencyjnej z 2008 r. W tych warunkach za prawidłowe uznać należy przyjęcie przez organy, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Z powyższych względów zaskarżoną decyzję uznać należy za zgodną z prawem i w konsekwencji skargę należało oddalić na podstawie art. 150 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ M. Kwiecińska