II SA/Po 892/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 roku Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 2 pkt 2, art. 17, art. 20, art. 24, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2004 roku o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2011 r. Nr 298 poz. 1769), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2009 r. Nr 129 poz. 1058) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.. – dalej k.p.a.) odmówił przyznania W. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią C. S. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzję wydano w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2011 r., po uprzednim uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzji z dnia [...] 2011 r. nr [...], którą odmówiono uwzględnienia wniosku z uwagi na kontynuowanie przez wnioskodawcę nauki w systemie studiów stacjonarnych. Organ następnie wyjaśnił, iż stosując się do wskazań Kolegium przeprowadzono postępowanie dowodowe celem wyjaśnienia, czy rozłożenie zajęć na studiach stacjonarnych umożliwia wnioskodawcy sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą, która z uwagi na posiadane orzeczenie ZUS z dnia [...] 2000 r., nie może samodzielnie egzystować. Odwołując się do wyjaśnień nadesłanych przez Uczelnię A – Wydział [...] w piśmie z dnia [...] marca 2012 r., a dotyczących godzin zajęć w semestrze zimowym 2011/2012 na kierunku [...], w łącznym wymiarze 24 godzin tygodniowo, organ uznał, iż w związku z obłożeniem dziennym i tygodniowym zajęć na studiach stacjonarnych wnioskodawca nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy. Zdaniem organu przepis ten wymaga bowiem, aby dana osoba nie podejmowała zatrudnienia wyłącznie z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem lub osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 roku W. C. odwołał się od wyżej opisanej decyzji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jego zajęcia na uczelni nie zostały prawidłowo obliczone, bowiem uczelnia w swoim piśmie zajęcia odbywające się co dwa tygodnie podała jako zajęcia cotygodniowe. Błędnie określono również liczbę godzin wychowania fizycznego [...]. Skarżący wskazał, że tygodniowo ma 15 lub 21 godzin zajęć. Część zajęć odbywa się w pobliżu mieszkania, w którym babcia przebywa, przez co może opiekować się babcią w przerwach, które trwają po 2-3 godziny. Skarżący podniósł, że niezrozumiałe jest uznanie, że wyłącznie studenci studiów zaocznych mogą otrzymać wnioskowane przez niego świadczenie. Zdaniem skarżącego wysokość świadczenia nie pokryje kosztów czesnego i utrzymania, zatem i ta grupa studentów, aby utrzymać się, musi podejmować zatrudnienie. O nierównoprawnym traktowaniu studentów studiów stacjonarnych świadczy również przyznawanie świadczeń rolnikom. Podniósł, że jego studia umożliwiają mu podjęcie zatrudnienia, chociażby w godzinach wieczornych lub nocnych, jednakże konieczność opieki nad niepełnosprawną babcią to uniemożliwia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2012 r., stwierdzając, że skarżący z uwagi na kontynuowanie nauki na studiach stacjonarnych dziennych nie spełnia warunku niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babcią. Uznano, że wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia przede wszystkim dlatego, że obowiązujący rozkład zajęć na kierunku studiów [...] obliguje go do uczestnictwa w zajęciach w różnych porach w ciągu dnia. Do tego dochodzi czas samodzielnej nauki. Bez znaczenia w tej sytuacji jest podnoszony w odwołaniu zarzut, że niektóre zajęcia odbywają się co dwa tygodnie oraz możliwość pomocy babci w przerwach miedzy zajęciami. Pismem z dnia 4 października 2011 r. W. C. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie oraz powtarzając swoją wcześniejszą argumentację. Podniósł również, iż sprawa jest przewlekle rozpatrywana, obecnie jest już na [...] roku studiów i rozkład jego zajęć, tak drobiazgowo badany, zmienił się. Zdaniem skarżącego kwestia ta nie ma jednakże znaczenia, bowiem spełnia wszystkie przesłanki do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Podniósł, że wielu studentów studiów stacjonarnych podejmuje zatrudnienie, co jest powszechnie wiadome. On również mógłby podjąć zatrudnienie, lecz tego nie może uczynić z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią. Wyjaśnił, że bardzo dobrze zna język angielski i miał oferty pracy jako tłumacz tekstów, z wykorzystaniem internetu. Takiego rodzaju pracy studia nie przeszkadzałyby. Zdaniem skarżącego postępowanie z jego wniosku było prowadzone wadliwe, z pominięciem obowiązkowego wywiadu środowiskowego, który pozwoliłby ocenić sytuację w miejscu zamieszkania niepełnosprawnej babci, w tym jakiego zakresu pomocy babcia wymaga. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Kolegium podkreśliło, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego wystąpienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn, aniżeli wywiedziono w jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Ponadto, w świetle art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 wymienionej ustawy – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.). Jak wynika z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, w razie nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną możliwe jest uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Pomoc ta zależy od spełnienia trzech przesłanek: (1) wnioskodawca jest jednym z podmiotów, wskazanych przez ustawodawcę, (2) rezygnuje on przy tym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (3) w celu sprawowania opieki nad (a) osobą, która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki bądź pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, bądź też (b) osobą, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca wyjaśnia ponadto, iż podmiotami uprawnionymi do otrzymywania tego świadczenia są (1) matka albo ojciec dziecka, (2) inna osoba, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny wedle przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9 poz. 59 – dalej k.r.o.), oraz (3) opiekun faktyczny dziecka. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 8 lutego 2000 r. babcia skarżącego – [...] C. S. [...] [zalicza] się do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, zatem zaistniała trzecia ze wskazanych powyżej przesłanek, polegająca na posiadaniu przez osobę, nad która sprawuje się opiekę, odpowiedniego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Szczególnej uwagi wymaga natomiast kwestia spełnienia pozostałych przesłanek określonych w przepisie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustalenie podmiotów uprawnionych do wnioskowania o przedmiotowe świadczenie wymaga wskazania osób zobowiązanych do alimentacji. Prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się bowiem z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05). To Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala kolejność zobowiązanych, w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Należy zatem wskazać, iż według art. 128 k.r.o, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei art. 129 Kodeksu określa, iż obowiązek ten obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża on bliższych stopniem przed dalszymi. W celu zapewnienia możliwie efektywnej opieki nad osobą niepełnosprawną ustawodawca wprowadził w art. 17 ust. 1a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zastrzeżenie, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, należy się świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować omawianej opieki. W realiach rozpatrywanej sprawy oznacza to, że w pierwszej kolejności do uzyskania wskazanego świadczenia uprawnione są dzieci C. S. Z oświadczenia złożonego przez skarżącego w dniu [...] października 2011 r. (karta nr 8 akt administracyjnych I instancji) wynika, że dwójka dzieci C. S. zamieszkuje poza [...], a trzecie jej dziecko ([...]) pracuje. Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2012 r. skarżący zapytany przez Sąd informacje te potwierdził i dodatkowo wyjaśnił, że jego wuj (a syn [...] C. S.) mieszka pod tym samym adresem, co babcia. Natomiast materiał dowodowy zebranych w aktach sprawy w tym zakresie jest ograniczony jedynie do oświadczenia skarżącego, iż ze względu na zamieszkiwanie dwójki dzieci poza [...] oraz pozostawanie w zatrudnieniu przez syna, żadne z dzieci nie może skutecznie sprawować opieki nad matką. W tym zakresie głównym źródłem informacji organów administracji publicznej jest oświadczenie skarżącego, przy czym rozpatrujące sprawę organy kwestię tę pozostawiły poza swoimi rozważaniami i nie wyjaśniły, czy na skarżącego mogła przejść możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią. W świetle art. 17 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o świadczenia rodzinnych w związku z art. 129 k.r.o. nie budzi wątpliwości, że dopóki dzieci C. S. są w stanie opiekować się swoją matką lub zapewnić stosowną opiekę osób trzecich, prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie przejdzie na skarżącego. Zaważyć przy tym należy, iż obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, albo na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy osoba zobowiązana do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania osoby jej bliskiej i wiąże się to z koniecznością zrezygnowania z zatrudnienia po to, aby osobistym staraniem opiekę sprawować, z pomocą przychodzi Państwo dając możliwość ubiegania się o uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego o jakim mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego dalsza osoba – w stosunku bliskości do potrzebującego opieki, uzyska dopiero wówczas, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji. Zaznaczyć przy tym należy, że o tym, komu spośród członków rodziny winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne decyduje przepis prawa, a nie wola członków rodziny. Z tego powodu zawarte w art.17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu (por. wyrok NSA z 18.07.2012 r. sygn. akt I OSK 198/12 – dostępny na stronach internetowych NSA w: Baza orzeczeń). W rozpatrywanym przypadku organy administracji skupiły się na ocenie, czy studiując w systemie studiów stacjonarnych skarżący może podjąć zatrudnienie. Tymczasem w świetle wyżej przytoczonej argumentacji kwestia ta ma charakter drugorzędny, bowiem w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy wynikający z art. 129 k.r.o. obowiązek sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą może przejść na dalszego zstępnego. Dopiero, gdy w sposób nie budzący wątpliwości ustalone zostanie, iż dzieci [...] C. S., w tym w szczególności mieszkający wspólnie z nią syn, nie są w stanie sprawować osobistej opieki nad niepełnosprawną matką lub nie są w stanie zapewnić koniecznej opieki poprzez jej opłacenie, rozważać można przejście uprawnienia do uzyskania świadczenia na skarżącego – jako wnuka osoby wymagającej pomocy. Kwestia ta z naruszeniem art. 7 i 77 § 11 k.p.a. nie została wyjaśniona. Przechodząc do analizy kolejnej przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z sprawowaniem opieki nad babcią Sąd uznał, iż również w tym zakresie nie został zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na wyraźne rozstrzygnięcie tej kwestii. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zakwestionował liczbę godzin zajęć w których musi uczestniczyć w wymiarze tygodniowym. W opinii Sądu zarzuty podniesione w odwołaniu wymagały przeprowadzenia przez Kolegium dogłębnej analizy, czy rezygnacja z takiego rodzaju zatrudnienia jest w istocie związana ze sprawowaniem opieki nad babcią, a nie kontynuowaniem studiów w trybie stacjonarnym. W świetle powyższego Sąd uznał, że materiał dowodowy nie został zebrały i rozważony w sposób wyczerpujący. Tymczasem zgodnie z art. 7 k.p.a. organy powinny stać na straży praworządności, podejmując kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Uszczegółowieniem tej zasady jest z kolei art. 77 § 1 powołanej ustawy, w świetle którego materiał dowodowy należy w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzyć go jako całość. Jak wynika nadto z art. 80 k.p.a., dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest uznanie, czy dana okoliczność została w istocie udowodniona. Uchybienie tym obowiązkom stanowi zatem wadę postępowania, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należało na mocy o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy uwzględnić powyższe uwagi Sądu, a w szczególności uzupełnić materiał dowodowy w zakresie możliwości sprawowania opieki nad babcią skarżącego przez trójkę jej dzieci. Dopiero po zbadaniu tej kwestii można przejść do zbadania kolejnej przesłanki, poprzez dokładne wyjaśnienie, czy pomimo kontynuowania nauki przez skarżącego możliwe byłoby podjęcie przez niego zatrudnienia, w tym w charakterze opisanym w skardze, a rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącego jest w istocie związana ze sprawowaniem opieki nad babcią, a nie kontynuowaniem studiów w trybie stacjonarnym. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.