II SA/Po 892/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Protokolant referent stażysta Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skarg K. K., J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu sprawy z wniosku K. K. i J. K. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], działając na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ZGiKM [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi ul. [...] w P. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektor ZGiKM [...], na podstawie art. 104 k.p.a., art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej jako "u.g.n."), § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr XXXII/177/91 z dnia 25 czerwca 1991 r. oraz uchwały Rady Miasta P. nr XLII/445/IV//2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2004 roku, Nr 83, poz. 1717) orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], stanowiącej dnia [...] grudnia 2008 r. współwłasność w 1/2 części K. K. oraz w 1/2 części J. K., spowodowanego stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi - ul. [...] (pkt 1) oraz o zobowiązaniu K. K. oraz J. K. do wniesienia ww. opłaty w kwotach po [...] zł. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym dnia [...] września 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł. Kolegium podkreśliło, iż decyzja o zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do zapłaty opłaty adiacenckiej stała się ostateczna dnia [...] grudnia 2011 r. Kolegium wskazało następnie, że pismami z dnia [...] września 2012 r., strony reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Żądanie poparto argumentacją, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej jako, że na ul. [...] nie doszło do wybudowania drogi, a jedynie do jej przebudowy, co wyklucza możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Strony powołały się na decyzję o środowiskowych warunkach zabudowy Prezydenta Miasta P. nr [...], w treści której operowano pojęciem przebudowy w odniesieniu do inwestycji na ul. [...] oraz na pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2008 r. (znak: [...]), z którego wynika, iż roboty prowadzone w ramach inwestycji na ul. [...] nie wymagały pozwolenia na budowę i stanowiły przebudowę drogi. Odnosząc się do powyższych zarzutów Kolegium wskazano, iż podnoszone przez strony argumenty dotyczą w istocie stanu faktycznego przyjętego jako podstawę rozstrzygnięcia i nie mogą być uznane za wystarczające przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Podzielono zatem pogląd, iż decyzja nieważna dotknięta jest wadą istotną, tkwiącą w samej decyzji. Wskazano, iż w sprawie nie zachodzi w szczególności sytuacja wydania decyzji bez podstawy prawnej, a strony mylą kwestie związane stricte z ustaleniem stanu faktycznego i jego prawidłową oceną przez organ z problematyką ustawowego umocowania organu do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Z wadliwością decyzji polegającą na braku podstawy prawnej mamy bowiem do czynienia gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, względnie gdy istniejący przepis nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień stanowiących indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Kolegium rozważyło także argumentację przedstawioną w skardze przez pryzmat przesłanki nieważnościowej w postaci rażącego naruszenia prawa. Wskazano, iż zgodnie z bieżącym orzecznictwem sądowoadministracyjnym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Z uwagi na powyższe, Kolegium podniosło, iż w niniejszej sprawie organ działając w ramach ustawowych kompetencji dokonał określonych ustaleń faktycznych. Przy przyjęciu postępowania organu na etapie gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny za prawidłowe, brak jest podstaw do twierdzenia, że organ przekroczył swe ustawowe umocowania lub decyzja rażąco narusza prawo w sposób rozumiany w nauce prawa administracyjnego. W ramach postępowania nieważnościowego Kolegium nie jest bowiem uprawnione do weryfikacji wszystkich aspektów sprawy, a jedynie do rozważenia, czy decyzja będąca przedmiotem postępowania jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych przez ustawodawcę. Innymi słowy postępowanie, które nie jest prowadzone w ramach nadzoru w toku instancyjnej kontroli, nie upoważnia organu do całościowego badania sprawy we wszelkich jej aspektach, łącznie z analizą postępowania dowodowego, etc. Podkreślono, że wnioskodawcy w skardze inicjującej postępowanie nieważnościowe kwestionują w istocie przebieg postępowania dowodowego prowadzonego przez organ. Wyjaśniono zatem, iż odmienna ocena stanu faktycznego prezentowana przez strony, która jest wywodzona z przedstawianych obecnie dokumentów, nie stanowi żadnej z ustawowych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co w konsekwencji przesądza o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ZGiKM [...]. Niezależnie od powyższego, Kolegium wskazało, iż nawet merytoryczne rozważenie podnoszonych przez strony okoliczności nie pozwoliłoby na uwzględnienie żądania stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2011 r., a nawet nie skutkowałoby jej uchyleniem w toku postępowania instancyjnego. Podniesiono, że w niniejszej sprawie organ ustalający opłatę adiacencką słusznie nadał decydujące znaczenie faktycznemu zakresowi robót, który wynika z protokołu odbioru robót nr [...]. Zgodnie z lit. c) opisu robót - na ulicy dokonano budowy nawierzchni, pieszo-jezdni, chodników, miejsc postojowych, zjazdów. Z treści decyzji nr [...] wynika, że przed inwestycją realizowaną w 2008 r., na ul. [...] nie było umocnionej nawierzchni, którą stanowiły niekontrolowane nasypy. Powyższe, zdaniem Kolegium pozwala na przyjęcie, iż nie istniała w przedmiotowej lokalizacji droga w rozumieniu prawa budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych. Nie mogło zatem dojść do przebudowy obiektu nieistniejącego, co wyklucza, aby w rzeczywistości na ul. [...] doszło do przebudowy drogi. K. K. oraz J. K., odrębnymi pismami z dnia [...] kwietnia 2014 r. (powinno być 2013 r. - przyp. Sądu), wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniesiono o stwierdzenie nieważności w całości decyzji ZGiKM [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. albowiem opłata ta została ustalona pomimo, że przedmiotowa droga była przebudowywana, a nie wybudowana, a tym samym decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zaznaczono, że w przypadku uznania przez Kolegium, iż droga została jednak wybudowana, a nie przebudowana, opłata adiacencka również została nałożona bez podstawy prawnej, albowiem do budowy doszło w ramach samowoli budowlanej w braku pozwolenia budowlanego, a tym samym organ powinien rozważyć konieczność zawiadomienia właściwych organów nadzoru budowlanego o ww. samowoli budowlanej. Decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2013 r. zarzucono naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80, a także art. 107 §1 oraz § 3 k.p.a. poprzez pominięcie decyzji o środowiskowych warunkach zabudowy Nr [...] oraz pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2008 r. na okoliczność że realizowana w 2008 r. na ul. [...] inwestycja była przebudową, a nie budową drogi. Zarzucając naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. podniesiono, że Kolegium nie zgromadziło całości materiału dowodowego bowiem nie skorzystało z dowodu w postaci pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury UM P. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono istotę postępowania nieważnościowego i podano, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazano przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., zarzucając zakwestionowanej decyzji, że została wydana bez podstawy prawnej W ocenie Kolegium jest to zarzut nieuprawniony bowiem wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa umożliwiający rozstrzyganie w badanej sprawie. W rozpatrywanym przypadku art. 145 u.g.n. wskazuje na możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w wyniku wzrostu wartości nieruchomości, także w wyniku wybudowania drogi. Tak więc w niniejszej sprawie istniała podstawa prawna umożliwiająca przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia takiej opłaty. Kolegium podniosło następnie, że inną kwestią jest przesądzenie, czy w rozpatrywanym przypadku postępowanie poprzedziło faktycznie wybudowanie drogi umożliwiające naliczenia stosownej opłaty czy też doszło do innych prac drogowych, które z kolei takiej możliwości nie dają. Zależy to od ustalenia okoliczności faktycznych w każdym indywidualnym przypadku, zaś samo pojęcie "wybudowanie drogi" podlegać będzie stosownej interpretacji. Kolegium podniosło, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazuje na drugą jeszcze przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, a mianowicie rażące naruszenie prawa. Zachodzi ono wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu rzuca się w oczy. W rozpatrywanej sprawie ewentualne naruszenie prawa wynika natomiast z interpretacji przepisu art. 145 u.g.n., który nie określa terminu "wybudowanie drogi", co umożliwia ustalenie opłaty adiacenckiej i tym samym wymaga stosowania wykładni innej niż gramatyczna. W orzecznictwie niniejsza kwestia jest różnie rozstrzygana i stanowisko czym jest czynność "budowa drogi" i jak rozróżniać ją od innych prac drogowych, podlegało znacznej ewolucji. Również orzekający w niniejszej sprawie skład nie podziela poglądu wyrażonego uprzednio w zaskarżonej decyzji Kolegium i uważa, że w niniejszej sprawie miało miejsce jedynie podwyższenie parametrów technicznych drogi o ustalonym już wcześniej przebiegu, bez zmiany pasa drogowego. Kolegium zaznaczyło, iż rozumienie terminu "wybudowanie drogi" budzi wątpliwości, jednakże zarzut, jakoby podczas orzekania w niniejszej sprawie na podstawie tego przepisu, doszło do rażącego naruszenia prawa, jest w świetle tego co wskazano powyżej - nieuprawniony. Podkreślono bowiem, iż niedający się w sposób jednoznaczny rozsądzić spór co do faktu, czy w niniejszej sprawie miało miejsce istotnie wybudowanie drogi, czy tylko jej modernizacja, jest zbyt wątłą podstawą do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, wobec rygorystycznego sformułowania przez przepisy przesłanek nieważnościowych i preferowanej zasady trwałości decyzji administracyjnych. K. K. i J. K., odrębnymi pismami z dnia [...] lipca 2013 r., wnieśli skargi na powyższą decyzję Kolegium, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niewskazaniu strony, do której decyzja jest skierowana; naruszenie art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niewskazaniu daty wydania decyzji; naruszenie art. 40 § 2 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. polegające na niedoręczeniu pełnomocnikowi stron dwóch egzemplarzy zaskarżonej decyzji; naruszenie art. 10 k.p.a. polegające na nieumożliwieniu stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że brak jest przesłanek do uznania, że decyzja z [...] grudnia 2011 r. została wydana bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa; naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na nieustaleniu, czy w stanie faktycznym sprawy doszło do budowy, czy też rozbudowy drogi przy ul. [...] w P., a także czy doszło do samowoli budowlanej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło kontrolę poprawności rozstrzygnięcia z [...] grudnia 2011 r.; naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 7 albowiem organ nie uwzględnił przy rozstrzygnięciu sprawy treści dokumentu wskazującego na okoliczność, że realizowana w 2008 r. na ul. [...] inwestycja była przebudową, a nie budową drogi. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. W uzasadnieniu przedmiotowej skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja nie zawiera oznaczenia strony oraz daty wydania. Uchybienie to, zdaniem pełnomocnika skarżących ma charakter istotny, albowiem gdyby strony chciały powołać się na ową decyzję w przyszłości nie są w stanie ani wykazać, że była to decyzja adresowana do nich oraz kiedy została wydana. Powyższe zarzuty dotyczą decyzji wydanych w obu instancjach. Następnie podniesiono w skardze, że zgodnie z art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. jeżeli strony ustanowiły pełnomocnika (co ma miejsce w sprawie niniejszej), pisma doręcza się pełnomocnikowi. Pełnomocnik otrzymał jedynie jeden egzemplarz decyzji, nie wiadomo zatem komu doręczono decyzje wydane w obu instancjach. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. podniesiono, że organ winien był umożliwić obydwu skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czego nie uczynił. Wskazano, iż wprawdzie odnośnie decyzji z dnia [...] marca 2013 r. taką możliwość umożliwiono pismem z dnia [...] lutego 2013 r., jednakże nie wiadomo, do której ze stron reprezentowanych przez tego samego pełnomocnika zostało ono skierowane. W następnej kolejności pełnomocnik skarżących zarzucił Kolegium naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślono zatem, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką w zw. z przebudową, a nie budową drogi, nie ma podstaw prawnych w art. 145 ust. 1 u.g.n., ani też w żadnym innym przepisie obowiązującym w dacie jej wydania, a tym samym jest wydana bez podstawy prawnej - co oznacza, że podlega badaniu w ramach procedury stwierdzenia nieważności decyzji mieszcząc się w zakresie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazano następnie, iż opłata adiacencka, co do zasady, wymierzana jest na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n., co nie oznacza, że każde ustalenie opłaty posiada podstawę prawną. Jeżeli jakaś sytuacja, zachowanie znajduje się poza zakresem określonym tym przepisem, to brak jest podstawy prawnej do ustalenia opłaty. Zdaniem pełnomocnika skarżących żaden przepis nie pozwala na ustalenie opłaty adiacenckiej w zw. z przebudową drogi. Następnie podniesiono w skardze, że Kolegium nie ustaliło stanu faktycznego sprawy, a dokładniej nie prowadziło rozważań nad charakterem prac, które miały miejsce w ciągu ulicy (czy była to budowa/przebudowa oraz czy doszło do samowoli budowlanej). W tym zakresie, zdaniem pełnomocnika skarżących, Kolegium uchybiło art. 7 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie sposób orzec o zgodności z prawem decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. bez ustalenia w jakim stanie faktycznym została ona wydana. Z kolei zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a zgodnie z art. 77 ust. 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zauważono więc, że organ nie skorzystał z dowodu z pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2008 r., którego kopię strona załączyła do akt sprawy. Wskazano również, że nawet w przypadku uznania przez organ, że prowadzenie dowodu z ww. dokumentu jest niedopuszczalne w postępowaniu wszczętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, to Kolegium powinno wiedzieć, na podstawie materiału zgromadzonego przed [...] grudnia 2011 r., że przy okazji budowy czy też przebudowy ul. [...] nie wydano pozwolenia budowlanego, czemu organ nie zaprzecza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi dot. naruszenia przez Kolegium przepisów procesowych zauważono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i jego przedmiotem nie jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jak to ma miejsce w innym postępowaniu nadzwyczajnym, po wznowieniu postępowania. Podkreślono również, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzania nieważności decyzji nie jest dopuszczalne prowadzenie nowych dowodów. Postanowieniem z dnia 12 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi K. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2013 r. o Nr [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił swoje stanowisko w sprawie. Wskazał mianowicie, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] marca 2008 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie ul. [...] na wskazanym w niej odcinku. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 3 ust. 7a prawa budowlanego, a więc definicję legalną przebudowy, a następnie w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 11 i 12 prawa budowlanego uznał, że ww. prace nie wymagają pozwolenia budowlanego. Dokument ten znajdował się w aktach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wcześniej w aktach przy wydaniu decyzji o nałożeniu na stronę opłaty adiacenckiej i zdaniem pełnomocnika skarżących został przez organ pominięty. Podniesiono ponadto, że Kolegium nie tylko pominęło istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dowody znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, ale także nie stwierdziło nieważności decyzji pomimo, że nie miała ona podstawy prawnej w uchwale XLII/445/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej jednorazową opłatę adiacencką. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosków K. K. i J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, a więc jest formą nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna, poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267). A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w postępowaniu tym organ nie jest władny rozpatrywać sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym. W granicach niniejszej sprawy Sąd ocenia, czy organ nadzoru prawidłowo przyjął, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a., a zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby zatem zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdziłby, że decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. została podjęta w okolicznościach określonych w przepisach art. 156 § 1 k.p.a. Wskazywaną przez obydwu skarżących przyczyną uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest przyjęcie przez organ, że doszło do wybudowania nowej drogi. Zdaniem skarżących w sytuacji, gdy stan faktyczny wskazuje, że doszło jedynie do przebudowy drogi, decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej wydana została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący odwołują się zatem do przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Materialnoprawną podstawę spornej decyzji ZGiKM [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Z art. 145 ust. 1 u.g.n. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką m.in. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała stosowna uchwała rady gminy, wskazująca stawkę procentową opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Spełnienie warunku obowiązywania wymaganej uchwały jest w niniejszej sprawie poza sporem. Bezspornym jest również okoliczność wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przed upływem 3 lat od dnia protokolarnego odbioru inwestycji oraz dokonania zgłoszenia zakończenia inwestycji, od którego nie wniesiono sprzeciwu i tym samym stworzenia warunków do korzystania z drogi w jej obecnym kształcie. Natomiast ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.), którymi są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Rozpatrując sprawę w trybie nadzwyczajnym Kolegium prawidłowo uznało, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, kiedy można uznać, że doszło do wybudowania drogi. Przedmiotowa ustawa nie definiuje bowiem pojęć "droga" oraz "budowa drogi", nie daje zatem jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, kiedy powstały warunki pozwalające ustalić opłatę adiacencką związaną ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W tym miejscu Sąd wskazuje, że dla ustalenia znaczenia tych pojęć należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się natomiast wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych). Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 963/11, Baza NSA, gdzie wskazano że kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi" wynika bowiem, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego; a contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Co więcej, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany (uwaga ta nie dotyczy rozbudowy drogi), a w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna; przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Także konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji budowli zamieszczonej w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wymieniającej jako rodzaj budowli m.in. budowle ziemne. W tym miejscu podnieść należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społeczne. Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29). Zarzut rażącego naruszenia prawa musi zatem wynikać z przesłanek, które nie budzą wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić w sytuacji, gdy wbrew treści przepisu nadano uprawnienia bądź ich odmówiono albo obarczono stronę obowiązkiem bądź obowiązku tego odmówiono; gdy treść wydanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu - przy ich prostym zestawieniu ze sobą. Z kolei, jeżeli norma prawna może być rozumiana przez strony i organy administracji w różny sposób i każdy z tych sposobów nadaje się do uzasadnienia - to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2347/01, LEX nr 158821). Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż ta przesłanka nieważnościowa w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiła. W świetle art. 145 tej ustawy organ wydający decyzję był bowiem umocowany do ustalenia opłaty adiacenckiej, po uprzednim stwierdzeniu, że w wyniku zrealizowania inwestycji doszło do stworzenia skarżącym warunków do korzystania z drogi, co w konsekwencji spowodowało wzrost wartości nieruchomości stanowiącej ich własność Również zarzut wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej bez podstawy prawnej jest nieuzasadniony. Pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej jest jednoznaczne, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 595–596). Sporna decyzja została wydana na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami – powołanego powyżej art. 145. Należy tu odnieść się do ustaleń stanu faktycznego, wynikających z akt sprawy. Stwierdzenie, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, wymagało bowiem zbadania, czy przed inwestycją drogową, o której mowa w decyzji ustalającej opłatę adiacencką, przedmiotowa droga przy ulicy [...] stanowiła drogę gruntową, powstałą w sposób naturalny, poprzez jej zwykłe użytkowanie, czy też powstała w drodze przeprowadzenia na niej robót budowlanych skutkujących wykonaniem budowli, choćby tylko o charakterze budowli ziemnej. W operacie znajdującym się w aktach sprawy biegły zapisał, iż przed robotami przedmiotowa ulica była drogą nieurządzoną – gruntową, oświetloną. Taki stan potwierdzają zapisy wcześniej wydanej decyzji środowiskowej, w której wskazano, że ulica ta nie ma umocnionej nawierzchni, a w podłożu, pod warstwą niekontrolowanych nasypów o grubości [...] ([...] m zalegają piaski drobne i pylaste. Z protokołu odbioru inwestycji wynika zaś, że wykonane na przedmiotowej ulicy roboty budowlane dotyczyły: (a) budowy kanalizacji deszczowej i odwodnienia na odcinku od posesji nr [...] do ul. [...]; (b) przebudowy istniejącego gazociągu i przyłączy do granic posesji, a także – co tu szczególnie istotne – (c) "budowy nawierzchni pieszo-jezdni, chodników, miejsc postojowych, zjazdów bramowych oraz wykonanie oznakowania poziomego i pionowego". Zestawiając zatem przywołane przepisy z tak ustalonym stanem faktycznym, Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Kolegium w decyzji z dnia [...] marca 2013 r., że na ulicy [...] doszło do przeprowadzenia robót budowlanych skutkujących wykonaniem budowli w postaci drogi (wykonano nawierzchnię pieszo-jezdni, miejsc postojowych, w części chodniki, a także kanalizację deszczową i odwodnienia), a nie do jej przebudowy. W konsekwencji nie można podzielić stanowiska stron skarżących, iż brak było podstaw do ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy ponadto wskazać, że do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej (por. wyrok NSA z 01.04.2011 r., I OSK 833/10, CBOSA). Załączony do operatu wydruk z komputerowej bazy ksiąg wieczystych potwierdza zasadność wyznaczenia tym przypadku stron postępowania oraz adresatów decyzji o ustaleniu opłaty. Również zarzuty dotyczące naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania administracyjnego nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2013 r. zawierają wskazanie daty wydania rozstrzygnięcia oraz oznaczenie adresatów. Z decyzji tej wynika, że została ona skierowana do K. i J. K. w związku ze złożonym przez strony wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym, zarzut naruszenia przez Kolegium art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest trafny. Pełnomocnik skarżących ponadto zarzucił Kolegium naruszenie przepisów postepowania, polegające na niedoręczeniu skarżonej decyzji oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W sprawie bezsporne jest, że adwokat T. C. jest pełnomocnikiem obu skarżących i do niego była kierowana korespondencja w ramach postępowania nieważnościowego. Ewentualny brak wysłania przez organ podwójnych egzemplarzy pism, przy ewidentnej tożsamości sytuacji prawnej i faktycznej każdej ze stron, nie może mieć wpływu na wynik sprawy, a przez to stanowić o konieczności uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Odnośnie do uniemożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów należy wskazać, że pełnomocnik skarżących miał taką możliwość, o czym został poinformowany przez Kolegium w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. Pismo to zostało przez pełnomocnika odebrane w dniu [...] marca 2013 r. Zatem przed wydaniem decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2013 r., pełnomocnik był poinformowany o możliwości odniesienia się do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Co najbardziej istotne, jak podniesiono powyżej, niedostatki postępowania prowadzonego przed Kolegium nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego w sposób istotny oraz nie przyczyniły się do uniemożliwienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Odnosząc się z kolei do zarzutu nieuwzględnienia przy rozstrzygnięciu sprawy treści dokumentu wskazującego na okoliczność, że realizowana w 2008 r. na ul. [...] inwestycja była przebudową, a nie budową drogi, należy zgodzić się z Kolegium, że w prowadzonym przed nim postępowaniem nieważnościowym, ze względu na jego charakter, nie było możliwości prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. W postępowaniu takim nie rozstrzyga się ponownie o istocie sprawy administracyjnej zakończonej w postępowaniu zwykłym, ale jedynie dokonuje oceny legalności tego postępowania i wydanej w nim decyzji przez pryzmat kwalifikowanych wad prawnych. W tej sytuacji czynienie organowi nadzoru zarzutu, że nie uwzględnił zgłoszonych w tym względzie wniosków dowodowych nie ma usprawiedliwionych podstaw. Tym niemniej wskazać należy, iż bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia ewentualnego wymogu uzyskania przez inwestora decyzji lokalizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji. Organ ustalający opłatę adiacencką wiązały skutki wynikające ze skutecznego zgłoszenia zakończenia inwestycji, od którego nie wniesiono sprzeciwu. Na etapie rozpatrywania sprawy w trybie nieważnościowym sytuacja ta nie zmieniła się. Skoro w ramach postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej organ administracji zobowiązany jest ustalić stan faktyczny sprawy, w tym ustalić czy doszło do budowy czy przebudowy drogi, to wskazywane przez skarżących pisma w których jest mowa o braku wymogu uzyskania decyzji lokalizacyjnej w związku z inwestycją określoną jako "przebudowa drogi", są jedynie jednym z dowodów, na podstawie ten stan faktyczny jest ustalany. Jak wyżej wskazano, pozostała dokumentacja akt sprawy pozwoliła przyjąć organowi ustalającemu opłatę adiacencką, że w tym przypadku doszło do wybudowania drogi. W świetle powyższych rozważań skarga jest nieuzasadniona. Kolegium prawidłowo oceniło, że w tym przypadku nie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora ZGiKM [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Obowiązki nałożone na skarżących w świetle zaistniałych okoliczności były w pełni uzasadnione. W tych uwarunkowaniach zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że ul. [...] była jedynie przebudowywana, nie ma wpływu na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę po raz drugi Kolegium wydało bowiem prawidłowe rozstrzygnięcie – utrzymując w mocy decyzję własną (aczkolwiek prawidłowo podjętą w innym składzie) z dnia [...] marca 2013 r., w której przeprowadzono wyczerpującą i prawidłową ocenę sprawy w kwestionowanym w skardze aspekcie. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu sprawy, uzasadniając jednocześnie swoje decyzje w zgodzie z art. 107 §1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.