II SA/Po 897/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2010r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania nasadzeń zastępczych drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] września 2009 r. znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącego kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Brychcy /-/ E.Podrazik Wnioskiem z dnia [...] maja 2008 roku J. K. zwrócił się do Burmistrza K. o wydanie zezwolenia na usunięcie 20 drzew z nieruchomości – działki nr [...], przy ul W. w K.. Wnioskodawca podał, jest właścicielem nieruchomości, która w planie miejscowym przeznaczona jest na cele budowlane, a drzewa uniemożliwiają rekultywację terenu na cele budowlane, stwarzają zagrożenia dla projektowanego budynku oraz rosną zbyt blisko granicy działki. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 roku Burmistrz K., na podstawie art. 83 ust. 1 i 3 oraz art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 88), zezwolił na usunięcie 20 drzew na przedmiotowej nieruchomości w terminie do [...] grudnia 2008 roku oraz zobowiązał wnioskodawcę do nasadzeń zastępczych drzew w ilości 20 sztuk drzew liściastych w terminie do dnia [...] listopada 2010 roku i pisemnego powiadomienia o dokonaniu nasadzeń. W uzasadnieniu podał, iż drzewa rosną w zaniżeniu terenu, około 4 metrów od planowanej lokalizacji budynku mieszkalnego, co koliduje z rekultywacją terenu i planowaną budową. J. K. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w części nakładającej obowiązek nasadzeń zastępczych. W uzasadnieniu podał, iż nie dokonano jakiejkolwiek analizy środowiska przyrodniczego, z której wynikałoby, że usunięcie drzew wywoła poważny uszczerbek w środowisku, nadto nie zgadza się z określonym w decyzji rodzajem drzew do nasadzenia (drzewa liściaste) oraz terminem nasadzeń. Zdaniem odwołującego się ustawodawca nie przyznał organowi administracji prawa do określania gatunku drzew, jakie maja być nasadzone, ani też prawa do oznaczania terminu nasadzeń, ani też obowiązku pisemnego powiadamiania o dokonaniu nasadzenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza K. z dnia [...].06.2008 r. Organ II instancji nie dopatrzył się w działaniach Burmistrz K. znamion naruszenia prawa. W szczególności podniósł, iż skoro na działce już wcześniej rosły drzewa liściaste, to wymóg nasadzenia analogicznych drzew nie powinien budzić wątpliwości. Podkreślił, że decyzja nie określa wprost gatunków, jakie skarżący ma nasadzić, lecz pozostawia mu w tej mierze pewien wybór. Odnośnie terminu nasadzeń wskazał, iż brak jego określenia spowodowałby, że nałożone zobowiązanie byłoby bezprzedmiotowe, gdyż nigdy nie doszłoby do ewentualnej zwłoki. Od opisanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując termin usunięcia drzew, nałożenie obowiązku nasadzenia drzew liściastych oraz obowiązku powiadomienia o dokonaniu nasadzeń. Skarżący podniósł, iż organy nie wykonały analizy środowiska przyrodniczego. Wyrokiem z dnia 10 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie II SA/Po 823/08 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...].07.2008 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż decyzja wydana na podstawie art. 83 ustawy o ochronie przyrody ma charakter uznaniowy. Działanie organu ulega w takiej sytuacji pewnemu ograniczeniu z uwagi interes społeczny i słuszny interes obywateli, tj. art. 7 kpa. Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem rozstrzygnięcia należy ustalić wnikliwie stan faktyczny tak, aby możliwe było precyzyjne wskazanie przesłanek, jakimi kierowano się w trakcie orzekania. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie zastosowały się do tych wskazówek, a ponadto wbrew art. 138 § 1 pkt 1 kpa Kolegium nie rozpatrzyło w rzeczywistości ponownie sprawy. W szczególności nie ustalono w toku postępowania, czy istotnie zasadne było nałożenie obowiązku nasadzenia drzew. O ile bowiem samo zezwolenie na wycinkę nie budzi jako takie wątpliwości, o tyle brak było jakiekolwiek analizy stanu środowiska, która mogłaby stanowić podstawę decyzji w zakresie nasadzeń. Protokół z przeprowadzonej wizji uznać należy za niewystarczający, gdyż nie wynika z niego, iż usunięcie drzew spowoduje uszczerbek w miejscowej przyrodzie. Wobec wspomnianych braków, rolą organu II instancji było rozważenie możliwości i zasadności prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na powyższą okoliczność. Podobnie nie rozważono dostatecznie, czy termin zakreślony do realizacji nałożonego obowiązku pozwala na jego faktyczne wykonanie, w związku z koniecznością dokonania rekultywacji terenu i uzbrojenia w konieczne media. Poandto Sąd podzielił zarzut skarżącego, co do niedopuszczalności zobowiązania do nasadzenia jedynie drzew określonego typu. Przepis art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyłącznie o liczbie drzew, które mają zastąpić drzewa usuwane, nie stanowi natomiast o gatunku drzew. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu uchyliło decyzję Burmistrza K. z dnia [...].06.2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż nałożenie obowiązku nasadzeń winno być poprzedzone postępowaniem dowodowym w celu ustalenia potrzeby tego obowiązku. Należy więc sporządzić analizę stanu przyrodniczego, obejmującą również obszar okolicy nieruchomości inwestora. Z dokumentu tego powinno wynikać, czy i na ile usunięcie drzew wywoła uszczerbek w środowisku naturalnym. Kolegium wskazało także, iż ustawodawca nie nakazuje zastępowania usuwanych drzew tymi samymi gatunkami. Decyzją z dnia [...] września 2009 roku Burmistrz K., na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, zobowiązał J. K. do wykonania zastępczych nasadzeń drzew w ilości 20 sztuk w terminie do [...] listopada 2014 roku. Organ wskazał, iż w dniu [...].07.2009 r. dokonano wizji lokalnej, w jej wyniku stwierdzono, iż teren działki jest wyrównany i uporządkowany, drzewa zostały usunięte – pozostała tylko jedna wierzba. W sąsiedztwie przedmiotowej działki znajduje się nieruchomość z rozpoczętymi pracami budowlanymi oraz nieruchomości stanowiące pole oraz łąki. Burmistrz podniósł, iż sporządzona została analiza stanu środowiska. W analizie zawarto charakterystykę i ocenę poszczególnych elementów środowiska. Organ wskazał, iż drzewa wydzielają tlen do atmosfery, oczyszczają powietrze z pyłów i bakterii, zapewniają obieg wody, zapobiegają erozji. Wobec korzyści, jakie niesie za sobą otoczenie drzew, nie można pozwolić by przedmiotowy obszar pozostał niezadrzewiony. Nasadzenie 20 drzew – bez względu na ich typ i gatunek – wydaje się odpowiednią formą kompensacji przyrodniczej. Końcowy termin do wykonania tego obowiązku organ określił biorąc pod uwagę informację uzyskane od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o przeciętnym czasie koniecznym do realizacji inwestycji budowlanych. J. K. odwołał się decyzji Burmistrza, wskazując, iż nie jest z niej zadowolony, a rozstrzygnięcie obarczone jest rażącym naruszeniem wielu przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Odwołujący powołując się na przepis art. 128 kpa stwierdził, iż nie musi uzasadniać swojego stanowiska. Decyzją z dnia [...] października 2009 roku Samorządowe Kolegium Odwoawcze w Kaliszu utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. Aprobując stanowisko Burmistrza K., Kolegium zwróciło uwagę, iż skarżący kwestionował wcześniej termin wykonania obowiązku oraz przymus nasadzenia jedynie drzew liściastych. Obecna treść decyzji usunęła w te mankamenty, a przy tym nie dopatrzono się w niej jakichkolwiek uchybień prawnych. J. K. złożył skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jej uchylenia. Podniósł, iż organ wydał zezwolenie na wycinkę drzew i rozstrzygnięcie to stało się ostateczne. Usunięcie drzew spowodowało, że ponowne zobowiązanie do nasadzeń stało się bezprzedmiotowe. Przepis art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie może stanowić samodzielnej postawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji, a wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 10.03.2009 r. nie zostały wykonane, gdyż wciąż nie przeprowadzono analizy, której wyniki uzasadniałyby nałożenie na skarżącego obowiązku nasadzeń zastępczych. Termin do wykonania zobowiązania nie może być natomiast uzależniony od danych uzyskanych od Powiatowego Inwestora Nadzoru Budowlanego. Skarżący nie planuje bowiem w ogóle na rozważanej działce rozpoczynać budowy. J. K. podtrzymał także swoją deklarację, co do chęci dobrowolnego wykonania nasadzeń, lecz nie zgadza się na ich zrealizowanie "pod przymusem administracyjnym". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, powtarzając swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 przytoczonej wcześniej ustawy, co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji w omawianej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 88). Zgodnie z art. 83 ust. 1 tejże ustawy, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu administracji, przy czym na podstawie art. 83 ust. 3 ustawy organy mogą wydanie zezwolenia uzależnić od przesadzenia lub zastąpienia drzew lub krzewów, w liczbie nie mniejszej niż liczba roślin usuwanych. W myśl art. 84 ust. 1 ustawy w wydanym zezwoleniu ustala się m.in. termin usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew. Na wstępie podkreślenia wymaga fakt, iż w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 10.03.2009 r. sygn. II SA/Po 823/08 uchylając poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w przywołanym wyroku wiążą organy administracji i Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W wyroku z dnia 10.03.2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu udzielił organom administracji publicznej wyczerpujących wskazówek co do dalszego prowadzenia postępowania. W szczególności wskazano na potrzebę wykonania kompleksowej analizy stanu środowiska przyrodniczego, która swoim zakresem powinna obejmować obszar szerszy aniżeli przedmiotowa działka. Celem sporządzenia tej analizy było ustalenie czy i w jakim stopniu zamierzone przez skarżącego usunięcie 20 drzew wpłynie na jakość środowiska przyrodniczego w otoczeniu jego nieruchomości, jak znaczny uszczerbek środowiska naturalnego powstanie w rezultacie usunięcia drzew, które elementy środowiska i ich ochrona wymagają dokonania nasadzeń zastępczych. Bez odpowiedzi na te pytania nie można zasadnie rozważać jakiejkolwiek kompensacji przyrodniczej, gdyż ta ze swojej istoty zakłada wyrównanie faktycznie wykazanych ubytków. Kryteriów tych nie spełnia opracowanie sporządzone przez Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2009 roku pod nazwą "Analiza stanu środowiska przyrodniczego". Choć bowiem dosyć obszernie opisuje ona warunki naturalne panujące na działce skarżącego, to jednak trudno odnaleźć w niej powyżej wskazaną refleksję co do wpływu usunięcia przez skarżącego 20 drzew na środowisko naturalne. Analiza porusza problematykę rzeźby terenu, wód powierzchniowych i podziemnych, środowiska akustycznego, gleby, atmosfery, typów zanieczyszczeń powietrza, fauny i flory, jednak w żadnym fragmencie nie wskazuje, jaki wpływ na wymienione elementy środowiska naturalnego wywarło usunięcie przedmiotowych drzew i w jakim zakresie nasadzenie zastępcze zrekompensuje ewentualne negatywne skutki przedmiotowej wycinki. Tym samym uznać należy, że nie wykonano prawidłowo wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 10.03.2009 r., nie zebrano niezbędnego materiału dowodowego i nie rozważono wszystkich istotnych okoliczności sprawy w rozumieniu, tj. naruszono przepisy art. 7, art. 77 § 1 kpa oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchybienia powyższe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza K. z dnia [...].09.2009 r. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponownie rozpoznając sprawę należy więc wykonać analizę środowiska przyrodniczego w sposób umożliwiający ocenę skutków usunięcia drzew na środowisko naturalne, potrzebę i możliwość usunięcia tych skutków poprzez nasadzenia zastępcze. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie I wyroku. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ustawy, a o wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 tejże ustawy. /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Brychcy /-/ E. Podrazik