II SA/Po 904/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. oddala skargę II. przyznaje adwokatowi M.P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę 292,80 zł (w tym 52,80 zł tytułem podatku od towarów i usług) oraz kwotę 17 zł (siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów opłaty od pełnomocnictwa /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ A. Łaskarzewska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie art. 104 kpa i 105 §1 kpa umorzył postępowanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki szopy drewnianej (oznaczonej jako nr 1 na szkicu sytuacyjnym załączonym do protokołu czynności kontrolnych), wybudowanej w latach pięćdziesiątych XX w. na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w R., której inwestorem była T.K. Organ nadzoru budowlanego argumentował, że w toku przeprowadzonych w dniu 4 października 2007 r. czynności kontrolnych ustalono, iż przedmiotowy budynek został wybudowany przez T. K. w latach pięćdziesiątych, a w roku 1974 przeprowadzono jego remont. Szopa jest wykonana w całości z elementów drewnianych, jej wymiary to 2,30 m na 4,24 m i wysokość w najwyższym punkcie 2,55 m. Obiekt usytuowany jest przy budynku murowanym znajdującym się po środku działki i użytkowany jest w sposób gospodarczy (przechowanie opału i narzędzi). Fakt powstania przedmiotowego obiektu w latach pięćdziesiątych poświadczył również mieszkający od 1952 r lokator budynku położonego na przedmiotowej działce. Organ wskazał, że strony postępowania nie wniosły zastrzeżeń, co do ustaleń dotyczących okresu powstania przedmiotowej szopy. Z uwagi na termin wzniesienia przedmiotowego obiektu organ nadzoru budowlanego dokonał analizy sprawy w oparciu o obowiązujący wówczas akt prawny, jakim było Rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23, poz. 202). Następnie organ zacytował przepis art. 335 powyższego aktu zgodnie, z którym "przed przystąpieniem do wykonania niżej wymienionych robót, wymagane jest uprzednio zgłoszenie ich do właściwej władzy: a) wzniesienia i powiększenia parterowych, nie położonych od strony ulicy altan, szop, składzików i tym podobnych budynków bez palenisk o powierzchni, nie przekraczającej 12 metrów kwadratowych, i nie wyższych od 3 metrów, - z wyjątkiem podrzędnych budynków gospodarskich, wznoszonych w miejscowościach wiejskich, jak kurniki, budki i tym podobne; b) wykonywanie robót, wyszczególnionych w art. 333 pkt. b) i c), a dotyczących parterowych budynków mieszkalnych i gospodarskich w miejscowościach wiejskich, poza obszarem województw poznańskiego i pomorskiego, z wyjątkiem przeróbek budynków gospodarskich na mieszkalne; c) urządzenie ogrodzeń i rusztowań, tudzież tymczasowych budynków, niezbędnych przy budowie, o ile urządzenie tych ogrodzeń, rusztowań lub budynków nie wymaga uzyskania pozwolenia w myśl punktu e) artykułu 333 lub punktu d) artykułu 334, - z wyjątkiem ogrodzeń, wznoszonych w miejscowościach wiejskich; d) wykonanie robót, wyszczególnionych w punktach d) i e) artykułu 333 i w punkcie c) artykułu 334, a dotyczących zwykłych gospodarskich urządzeń wiejskich. Wykonanie wyżej wyszczególnionych robót jest dozwolone, o ile w terminie dni siedmiu od dnia zgłoszenia właściwa władza nie zakaże ich wykonania. W miejscowościach wiejskich przebudowa budynków, wymienionych w ust. 1 pkt. a), niepołączona z ich powiększeniem, wznoszenie, powiększenie i zmiany podrzędnych budynków gospodarskich, jak kurniki, budki i t. p. o rozmiarach, nieprzekraczających norm, podanych w ust. 1 pkt. a), wznoszenie i zmiana ogrodzeń, niepodpadających pod przepisy art. 333 pkt. e), oraz rozebranie parterowych budynków mieszkalnych i gospodarskich nie wymagają ani pozwolenia ani zgłoszenia." Organ administracji uznał, że w związku z takim brzmieniem przepisów brak jest podstaw prawnych do żądania od inwestora przedstawienia pozwolenia na budowę. Tego rodzaju obiekty co przedmiotowy budynek wymagają jedynie dokonania zgłoszenia. Ponadto podczas kontroli nie stwierdzono, aby przedmiotowy budynek swym obecnym stanem technicznym zagrażał bezpieczeństwu ludzi i mienia. W ocenie organu I instancji stan faktyczny w sprawie powoduje, że organ zobowiązany jest przedmiotowe postępowanie umorzyć. Nadto organ wyjaśnił, że kwestie dotyczące korzystania z części wspólnych na przedmiotowej nieruchomości nie mogą być przedmiotem rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego, które działają na podstawie ustawy prawo budowlane. Spory na tle prawa własności przedmiotowej nieruchomości powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł R. B. podnosząc, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone niewłaściwie, nie rozpatrzono również wszystkich istotnych okoliczności. Odwołujący się przytoczył szereg przepisów Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli mających jego zdaniem zastosowanie w niniejszej sprawie oraz przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) dotyczących pozwolenia na budowę. Odwołujący się podnosił, że organ nadzoru budowlanego I instancji nie wystąpił o wydanie opinii w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w zakresie spełnienia wymogów lokalizacji obiektów z uwagi na fakt, że teren jest objęty ochroną konserwatorską. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ nadzoru II instancji rozpoczął od przytoczenia treści art. 7 kpa. wskazując, że konsekwencją zasady wyrażonej w tym przepisie jest przede wszystkim konieczność ustalenia, czy przedmiotowa szopa została posadowiona bez wymaganego prawem zgłoszenia. Powołując się na oświadczenie W.M. organ nadzoru II instancji przyjął, że fakt istnienia szopy ponad 50 lat uzasadnia wątpliwości, co do jej samowolnej budowy. W ocenie organu II instancji nakaz rozbiórki obiektu budowlanego nie może wynikać jedynie z domniemania wybudowania tego obiektu bez wymaganych prawem dokumentów. Z racji daty budowy tego obiektu przy załatwieniu sprawy zastosowanie mają, co słusznie uczynił organ nadzoru budowlanego I instancji, właściwe przepisy obowiązujące w dacie budowy tj. Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928r. Dopiero udowodnienie wybudowania szopy bez wymaganego prawem zgłoszenia, wobec przywołanej powyżej daty jej budowy, mogłoby skutkować zastosowaniem przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Nadto organ wskazał, że decyzji nie można zarzucić naruszenia przepisów ustawy prawo budowlane lub uchybień proceduralnych. Strony miały możliwość wzięcia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, a także zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł R. B. Wskazał na konieczność zwrócenia się do Urzędu Miejskiego celem uzyskania opinii w zakresie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w zakresie spełnienia wymogów przy lokalizacji tego obiektu z uwagi na fakt, że teren objęty został ochroną konserwatorską. Skarżący podnosił także, że uczestniczka T.K. nie jest właścicielką przedmiotowego budynku, a tylko z niego korzysta i to bez tytułu prawnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując swoje stanowisko wyrażone z zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku postanowień, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Analiza sprawy we wskazanych aspektach prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 kpa organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Organ administracji umarzając postępowanie nie rozstrzyga co do istoty sprawy, ale decyduje o uchyleniu wszystkich dokonanych w jego toku czynności oraz orzeka o dalszym jego nieprowadzeniu. Przyczyną takiej decyzji organu jest brak choćby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania jest więc brak podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia sprawy. Zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy potwierdził ustalenia faktyczne organów, że przedmiotowy budynek istniał przynajmniej od 1952r. Wobec powyższego organy nadzoru słusznie uznały, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23, poz. 202), w szczególności art. 335 ust. 1 a). Z treści obowiązujących wówczas przepisów budowlanych wynika, że przed przystąpieniem do wzniesienia obiektu, którego dotyczy niniejsze postępowanie wymagane było zgłoszenie przedsięwzięcia właściwemu organowi administracji. Przystąpienie do wykonania robót polegających na wzniesieniu nie położonej od strony ulicy szopy, nie przekraczającej 12 m² powierzchni i nie wyższej niż 3 m było dozwolone, o ile w terminie siedmiu dni od dnia zgłoszenia, organ nie zakazał ich wykonania (art. 335 ust. 2 cytowanego Rozporządzenia). W niniejszej sprawie organy nie wykazały, by takiego zgłoszenia nie dokonano lub by wydano akt zakazujący przeprowadzenia inwestycji. Uczestniczka postępowania T.K. jest następcą prawnym przedmiotowego obiektu wzniesionego przez jej teścia. Uwzględnić więc należy możliwość, iż nie dysponuje odpowiednimi dokumentami. Nie bez znaczenia jest także upływ czasu i to znaczny, od wybudowania przedmiotowego obiektu. Organy nadzoru budowlanego nie przedstawiły przy tym argumentacji pozwalającej zarzucić uczestniczce postępowania - nielegalność przedmiotowej inwestycji. Wobec powyższych okoliczności przychylić się należy do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 27 czerwca 2008r. zgodnie z którym niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego nie można interpretować na niekorzyść inwestora (sygn. akt II OSK 731/07). W tym stanie rzeczy organ administracji I instancji słusznie przyjął, że brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu, czego w istocie domagał się skarżący. Skutkiem powyższego organ nadzoru budowlanego I instancji prawidłowo umorzył postępowania w tej sprawie, a jego orzeczenie zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nadto organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, iż podstawą do nakazania rozbiórki szopy nie może być też jej stan techniczny. W toku prowadzonego postępowania organy bezspornie ustaliły, że obiekt może być użytkowany zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem, a jego stan techniczny nie zagraża zdrowiu i życiu ludzi oraz nie zagraża mieniu. Stanu technicznego obiektu nr 1 nie kwestionował także sam skarżący. Protokół z czynności kontrolnych obiektu został podpisany przez strony postępowania, w tym skarżącego, który nie podnosił zarzutów co do ustaleń organów nadzoru budowlanego w tym względzie. Chybiony jest także zarzut skarżącego odnoszący się do braku opinii w zakresie zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz z uwagi na objęcie terenu ochroną konserwatorską. Uzyskanie opinii w zakresie w jakim domaga się tego skarżący miałoby znaczenie w ewentualnym postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu wzniesionego z naruszeniem przepisów prawa. Taka natomiast sytuacja nie została wykazana w niniejszej sprawie. Ubocznie należy też wskazać, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że opinie, na które powołuje się skarżący dotyczyły innego obiektu w związku z odrębną sprawą (k. 42 akt adm. organu I instancji). W związku z powyższym należy stwierdzić, że zarzuty sprecyzowane w skardze nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji umarzającej postępowanie administracyjne - a skoro nie zaistniała przesłanka, to nie było podstaw do uchylenia decyzji organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w oparciu o przepis art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dopatrzył się również innych uchybień procesowych mogących stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, czy też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak orzeczono w sentencji. Następnie na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów niepłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu uwzględniając wysokość podatku od towarów i usług oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska MK