II SA/Po 904/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2012 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego I. oddala skargę, II. przyznaje adwokatowi T. R. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę (...) zł (w tym (...) zł tytułem podatku od towarów i usług). Decyzją z dnia (...) kwietnia 2011 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) nakazał inwestorom – B. i E. J. rozbiórkę ścian wykonanych na stropie istniejącego garażu przylegającego do budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), działka nr (...), ark. (...), obręb D. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż w dniu 25 czerwca 2010 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzili kontrolę przedmiotowej nieruchomości podczas której ustalono, iż prowadzone są na niej roboty budowlane polegające na wykonaniu na stropie garażu przylegającego do budynku mieszkalnego murów z cegieł i pustaków gazobetonowych. Jak ustalono inwestorami przedmiotowej inwestycji są B. i E. J., przy czym według oświadczenia E. J. roboty budowlane rozpoczęły się w dniu (...) czerwca 2010 r. Z uwagi na fakt, iż prowadzone prace wypełniały definicje budowy w rozumieniu art. 3 pkt. 16 ustawy Prawo budowlane, a przed ich wszczęciem inwestorzy nie uzyskali stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ, postanowieniem z dnia (...) lipca 2010 r., na podstawie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w terminie 90 dni od dnia otrzymania postanowienia. Wobec ich nie przekazania organowi w wyznaczonym terminie zobowiązany był orzec o konieczności rozbiórki pobudowanych samowolnie ścian. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł E. J. wskazując, iż jest emerytem i rencistą i wyznaczony przez organ termin 90 dni do przedłożenia wymaganej dokumentacji jest niewystarczający. Skarżący zwrócił się z prośbą o wyznaczenie nowego terminu oraz zobowiązał się do dostarczenia pełnej dokumentacji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lipca 2011 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, iż podczas złożonych w dniu (...) sierpnia 2010 r. w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyjaśnień inwestorów, pierwotna część budynku przy ul. (...) została wybudowana przed drugą wojną światową. Inwestorzy nie posiadają przy tym żadnych dokumentów dotyczących opisanych części. W starej części nie wykonywano żadnych robót – dopiero w 1973 r. inwestorzy dokonali dobudowy – rozbudowy budynku mieszkalnego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) lutego 1973 r. Z chwilą wykonania stanu surowego inwestorzy rozebrali obiekty gospodarcze, które były objęte, pozwoleniem na budowę, przewidziane do rozbiórki. W pierwszej połowie lat 80-tych w miejscu rozebranego budynku gospodarczego inwestorzy wybudowali bez pozwolenia oraz bez dokonania wcześniejszego zgłoszenia, budynek parterowy, niepodpiwniczony o funkcji garażowej. Następnie w czerwcu 2010 r. inwestorzy rozpoczęli nadbudowę nad obiektem, na którą nie uzyskali pozwolenia na budowę. Jak wyjaśnili docelowo pomieszczenia te mają mieć funkcję mieszkalną, gdyż część ta będzie połączona z pierwotnym budynkiem. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż z uwagi na fakt nieprzedstawienia w zakreślonym terminie dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego, konieczne było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki ścian wykonanych na stropie istniejącego garażu. Jak wyjaśniono, skarżącym umożliwiono legalizację samowoli budowlanej, z czego inwestorzy nie skorzystali. W szczególności za dowód powyższej okoliczności wskazano, iż zgodnie z notatką Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2010 r. skarżący nie wystąpili do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wyjaśniono również, iż przed organem I instancji toczy się również postępowanie dotyczące samowoli budowlanej samego budynku garażowego, które to postępowanie jeszcze się nie skończyło. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł E. J. podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodał, że decyzja opiera się na wizji lokalnej, która nie stwierdziła uchybień w prawie budowlanym. Wskutek działań inspekcji nadzoru nie może dokończyć budowy obiektu, sytuacja ta naraża go na straty energetyczne Skarżący podniósł, iż wysokość otrzymywanej renty nie pozwala na utrzymanie nie ocieplonego budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 07 września 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę wskazując, iż skarżący nie wykonał w terminie zobowiązań wynikających z postanowienia z dnia (...) lipca 2010 r. z uwagi na zły stan zdrowia. Na potwierdzenie powyższej okoliczności pełnomocnik przedłożył dokumentację lekarską, w której znalazły się karty leczenia szpitalnego we wrześniu i październiku 2011 r. W ocenie pełnomocnika dokumenty powyższe wskazują również, że zły stan zdrowia skarżącego miał miejsce już w 2010 r. Tym samym skarżący był nieporadny i nie mógł sobie poradzić z zebraniem wymaganej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2011 r., nakładającą na B. i E. małżonków J. obowiązek rozbiórki ścian wykonanych na stropie istniejącego garażu przylegającego do budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), działka nr (...), ark. (...), obręb D. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż przedmiotowe roboty budowlane, polegające na budowie ścian wykonanych na stropie istniejącego garażu przylegającego do budynku mieszkalnego, zostały wszczęte w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność powyższą potwierdza zarówno analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak i oświadczenia inwestorów złożone podczas kontroli przedmiotowej inwestycji w dniu (...) czerwca 2010 r. oraz przed organem pierwszej instancji w dniu (...) sierpnia 2010 r. W opinii Sądu organy nadzoru w zaistniałym stanie faktycznym prawidłowo orzekły o konieczności wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Tym samym za prawidłowe uznać należało wydanie w dniu z dnia (...) lipca 2010 r., na podstawie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, postanowienia mocą którego organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w terminie 90 dni od dnia otrzymania postanowienia. Istota zawisłego w sprawie problemu sprowadza się jednakże do ustalenia, czy zakreślony w powyższym postanowieniu okres 90 dni uznać należało za wystarczający. Sąd podkreśla, iż zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ wydając postanowienie, o jakim mowa w ust. 2 nakłada obowiązek przedstawienia wymaganych w postępowaniu legalizacyjnym dokumentów zakreślając równocześnie termin wykonania powyższego obowiązku. Z treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wyraźnie wynika więc w sposób bezsporny, że termin przedłożenia dokumentów w postępowaniu legalizacyjnym wyznacza organ. Wprawdzie termin ten zamieszczony jest w prawie materialnym, to z uwagi na to, że ustawodawca określenie terminu, w jakim powinny być przedstawione wymagane dokumenty, pozostawił uznaniu organu, nie można przyjąć, że jest to termin o charakterze materialnym. Zakres i bieg terminu nie wynika wprost z powołanego przepisu, gdyż w tym zakresie z woli ustawodawcy organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym. Zatem termin ten jest terminem instrukcyjnym (procesowym), a więc może być przez organ ustalony stosownie do okoliczności sprawy, może też być przedłużany, skracany i zawieszany przez organ, jeżeli są ku temu powody. Pogląd ten prezentowany jest zarówno literaturze przedmiotu (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 2 wydanie, wydaw. C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 508), jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 308/07, LEX 468750; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 02 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 117/09, LEX 553185). Równocześnie wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, organy wyznaczając termin, o jakim mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane powinny uczynić to w taki sposób, aby wyznaczony termin był terminem realnym – pozwalającym obiektywnie i przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy na wykonanie nałożonych obowiązków (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 09 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 708/10, LEX 994112). Konsekwentnie termin ten nie może być zbyt, długi bo byłaby to w istocie czasowa legalizacja samowoli budowlanej, ale jednocześnie powinien być na tyle długi, aby umożliwić inwestorowi wywiązanie się z nałożonych obowiązków. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zakreślił 90 dniowy termin do spełnienia przez inwestora obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia (...) lipca 2010 r. Jednakże aż do momentu wydania decyzji z dnia (...) kwietnia 2011 r., a więc pomimo upływu ponad 8 miesięcy od dnia nałożenia przedmiotowego obowiązku, inwestorzy nie przedłożyli wymaganych dokumentów, jak również nie wystąpili o ich uzyskanie (notatka Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2010 r.). Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego zasadnie więc uznały, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Przedłużenie terminu dostarczenia stosownych dokumentów należałoby uznać za zasadne w sytuacji, w której brak ich przedłożenia wynikałby z okoliczności obiektywnych, na które to inwestorzy nie mieliby wpływu. Sąd podkreśla, iż podnoszona przez skarżącego okoliczność faktyczna, dotycząca jego ciężkiej sytuacji materialnej, nie zwalniała go z obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów. Okoliczność powyższa nie może stanowić bowiem podstawy do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania administracyjnego, którego celem jest rozstrzygnięcie w przedmiocie samowolnego rozpoczęcia prowadzenia robót budowlanych. Jak bowiem uprzednio wskazano przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie może skutkować czasowym zalegalizowaniem samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego. Podobnie uzasadnienia nie znajdują argumenty dotyczące stanu zdrowia skarżącego. W szczególności wyjaśnienia wymaga, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających, aby w terminie od (...) lipca 2010 r. do (...) kwietnia 2011 r. znajdował się w stanie, uniemożliwiającym mu podjęcie starań w celu zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Powoływanie się na leczenie szpitalne w okresie września i października 2011 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ I i II instancji nie daje podstaw do przyjęcia, aby skarżący rzeczywiście był pozbawiony realnej możliwości podjęcia jakichkolwiek kroków, służących przedłożeniu dokumentów, o jakie wnioskował Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej prawidłowo uznały, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o nakazie rozbiórki ścian wykonanych na stropie istniejącego garażu przylegającego do budynku mieszkalnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.