II SA/Po 905/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 roku nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania [...] S.A. Oddział w [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] lipca 2019 r., [...], [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. (k. 38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) [...] S.A. wystąpiła ustalenie lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej SN na działkach [...] (obręb [...], [...]), [...], [...] (obręb [...], [...]), [...], [...] (obręb [...], [...]), [...] (obręb [...], [...]) oraz [...] i [...] (obręb [...], [...]). Z danych ewidencyjnych załączonych do wniosku wynika, że działka [...] jest częściowo użytkiem stanowiącym las – LsV (zob. k. 34 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i w granicach tego użytku przewidziano wymianę słupa i podłączenie linii kablowej na odcinku 0,6 m (zob. k. 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Przygotowano następnie projekt decyzji (k. 41-49 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a dnia [...] lipca 2019 r. ([...]) w trybie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p.") zawiadomiono inwestora i właścicieli gruntów o wszczęciu postępowania, a także o tym fakcie obwieszczono (k. 51-65 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., [...], [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 u.p.z.p., odmówił [...] S.A. ustalenia lokalizacji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji. O decyzji zawiadomiono i obwieszczono w trybie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. W motywach decyzji wskazano, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm., dalej "u.o.g.r."), z uwagi na fakt, że jest planowane na działce [...], która jest użytkiem leśnym LsV. Odwołanie od decyzji wniosła [...] S.A. podnosząc, że projektowana linia kablowa ma w ramach inwestycji zostać połączona z linią napowietrzną SN znajdującą się na działce [...], a będzie na nią wchodzić na długość ca 1 m. Zdaniem spółki nie jest wykluczone istnienie infrastruktury sieciowej na gruntach leśnych, co potwierdzają chociażby przepisy podatkowe. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego nie można się zgodzić, że podziemne przeprowadzenie linii nie naruszy dotychczasowego leśnego sposobu użytkowania spornego gruntu. Dotyczy to zarówno sfery faktycznej (istnieje prawdopodobieństwo naruszenia warstwy gleby podczas budowy) jak i prawnej (w wyniku decyzji o lokalizacji celu publicznego dochodzi do zmiany przeznaczenia gruntu). Skargę na decyzję wniosła [...] S.A. zarzucając naruszenie: art. 6, 7, 8 § 1 i art. 77 K.p.a. poprzez brak analizy sposobu wykorzystania terenu w związku z planowaną inwestycją, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez uznanie za Wójtem, że spełniona została przesłanka z tego przepisu uniemożliwiająca ustalenie lokalizacji celu publicznego, art. 4 pkt 6, art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r. oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] września 1991 r. o lasach (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2129 ze zm., dalej "u.l.") poprzez błędną wykładnię i zastosowanie skutkujące uznaniem, że ułożenie podziemnego kabla przesyłowego energii elektrycznej powoduje zmianę przeznaczenia gruntu. Wskazując na powyższe zarzuty spółka wystąpiła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W ocenie Sądu organy orzekające z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), bez rzetelnej oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) przedwcześnie uznały, że planowana inwestycja celu publicznego polegająca na budowie podziemnej linii kablowej w granicach działki [...] stoi w sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Sąd oceny organów obu instancji nie podziela. Zasadniczy spór pomiędzy organami orzekającymi a inwestorem dotyczy kwestii, czy zaplanowana budowa linii średniego napięcia zmienia przeznaczenie i sposób użytkowania działki [...], która w miejscu podłączenia nowej linii do słupa linii napowietrznej istniejącej stanowi użytek leśny LsV, a tym samym, czy dla tego terenu wymagana była zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi – u.o.g.r. (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a (przypadki uzasadnione potrzebami obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony granicy państwowej). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ustanawia warunek, by teren, na którym zaplanowano inwestycję nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W kontekście niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga co oznacza pojęcie "przeznaczenie gruntów na cele nieleśne" (zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne). Otóż, stosownie do przepisu art. 4 pkt 6 u.o.g.r., przez przeznaczenie gruntów na cele nieleśne rozumie się ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Rozpoczęcie natomiast innego niż leśne użytkowania gruntów oznacza wyłączenie gruntów z produkcji (art. 4 pkt 11 u.o.g.r.). W związku z powyższym rolą organów orzekających było ustalenie, czy inwestycja w postaci budowy linii na określonym przez inwestora terenie doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania tego terenu, a przez to zmianę jego przeznaczenia. Słusznie organy orzekające powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2016 r., II OSK 2264/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl), odwołały się do definicji lasu (art. 3 u.l.) i definicji pojęcia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.l.), a następnie prawidłowo skonstatowały, że przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne to takie przeznaczenie, które wyklucza leśny sposób użytkowania tych gruntów tzn. gdy na danym terenie wyłączona albo ograniczona zostanie możliwość utrzymywania roślinności leśnej, względnie – w przypadku gruntów związanych z gospodarką leśną – gdy dany teren nie będzie mógł być wykorzystywany na potrzeby tej gospodarki albo możliwość takiego wykorzystania będzie ograniczona. Organy nie dostrzegły jednak, że w tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził dalej, że "inwestycja celu publicznego, której dotyczy niniejsza sprawa obejmuje realizację podziemnej linii kablowej przez grunt oznaczony w ewidencji jako las (LsV), z tym że linia ta przebiegać ma wyłącznie w granicach obszaru wyznaczonego jako droga leśna i linii podziału przestrzennego lasu - pasa przeciwpożarowego". Sąd ten dalej wskazał, że zagadnienie to było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących planów miejscowych, w których przewidziano możliwość przeprowadzenia sieci infrastruktury technicznej przez tereny oznaczone jako lasy, ale ich uchwalania nie poprzedzono uzyskaniem zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r. (zgoda ministra właściwego do spraw środowiska na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne) [wyroki z dnia 20 grudnia 2013 r., II OSK 2597/13 i 22 października 2008 r., II OSK 567/08, orzeczenia.nsa.gov.pl]. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadku niektórych inwestycji obejmujących infrastrukturę techniczną, które mają nieingerencyjny charakter, zwłaszcza linii energetycznych czy telekomunikacyjnych, dopuszczalne jest przyjęcie, iż ich realizacja nie prowadzi do zmiany przeznaczenia terenu, na którym zostaną zlokalizowane. Stwierdzenie musi być poprzedzone ustaleniem, czy teren przez który infrastruktura będzie przebiegać będzie mógł być – ze względu na warunki realizacji i eksploatacji tej infrastruktury – użytkowany bez przeszkód w dotychczasowy sposób. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela. W związku z powyższym trafne są zarzuty inwestora, że organy orzekające nie przeprowadziły analizy planowanego sposobu wykorzystania terenu w związku z inwestycją, a w konsekwencji przedwcześnie uznały, że ułożenie podziemnej linii kablowej średniego napięcia powoduje zmianę sposobu przeznaczenia gruntów leśne na cele nieleśne. Organy orzekające nie dokonały analizy załączonej do wniosku inwestora mapy terenu objętego inwestycją. Wynika z niej, że linia kablowa znajdzie się na użytku leśnym na odcinku zaledwie 1 metra, stanowiącego połączenie istniejącego słupa z granicą innej działki (drogowej, zob. k. 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ponadto organy nie zbadały, jakiej szerokości i głębokości zrealizowany zostanie wykop, to jest ingerencja w teren niezbędna do wybudowania linii kablowej (o ile w ogóle dojdzie do wykopu, zważając, że współcześnie możliwe są także bezwykopowe technologie płużenia kabla podziemnego). Kolegium nie rozważyło też wyjaśnień inwestora złożonych w odwołaniu. Tymczasem inwestor wskazał, że projektowana linia zostanie podłączona do istniejącej już linii, która znajduje się na wylesionym pasie gruntu. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie odnosząc się do przywołanych wyżej dowodów, ograniczyło się stwierdzenia, że ze względu na charakter ewentualnych prac budowlanych doszłoby do naruszenia żyznej wierzchniej warstwy gleby i wobec tego trafne jest twierdzenie organów, że ewentualna decyzja uzgodnieniowa naruszałaby słuszny interes społeczny, ponieważ godzi w interes leśnictwa. Kończąc zaś wywód wskazano, że skoro u.p.z.p. wymaga wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to następuje zmiana przeznaczenia w dotychczasowym wykorzystaniu gruntu. W ocenie Sądu ocena organów orzekających była niewłaściwa, gdyż nie odnosiła się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, ale i przedwczesna. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za tego rodzaju nieruchomości uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że należy wyraźnie odróżnić wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wymóg uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami od wymogu uzyskania ewentualnej zgody na wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, co stanowi odrębne zagadnienie prawne rozpatrywane na następnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest przed wydaniem pozwolenia na budowę (zob. art. 11 ust. 4 u.o.g.r.). Uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ma na celu właśnie specjalistyczną ocenę, czy w przypadkach wątpliwych nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Organ pierwszej instancji nie występując o uzgodnienie właściwego organu, samodzielnie – bez oceny zebranych dowodów - dokonał oceny, że inwestycja zmienia przeznaczenie gruntów leśnych – działki [...]. Tym samym naruszył przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Organ odwoławczy akceptując zaś stanowisko Wójta dopuścił się analogicznego naruszenia. W konsekwencji organ odwoławczy przedwcześnie przyjął, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie podziemnej linii kablowej prowadzi do zmiany sposobu dotychczasowego użytkowania terenu z gruntu leśnego na nieleśny. W rezultacie organy pochopnie przyjęto, że wymagana była zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy uznać należy, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a.) oraz pominięcie niezbędnego w okolicznościach sprawy uzgodnienia (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.), a pośrednio także naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.) poprzez uznanie, że inwestycja wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Odnosząc się do zastosowania przez Wójta art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. zważyć należy, że do spraw o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ów przepis nie znajduje zastosowania. Zgodność z przepisami odrębnymi tego rodzaju inwestycji dokonywana jest na podstawie art. art. 53 ust. 3 pkt 1 i 56 u.p.z.p. W związku z omówionymi uchybieniami Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił decyzje obu instancji. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł jako sumy: wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenia pełnomocnika strony ([...] zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł).