II OSK 2597/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: st. asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 421/13 w sprawie ze skargi Gminy Działdowo na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Działdowo kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę Gminy Działdowo i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2013 r., którym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Działdowo z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Działdowo dla części wsi B. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Organ nadzoru jako przyczynę stwierdzenia nieważności uchwały przyjął brak określenia stawki renty planistycznej i nie zgodził się ze stanowiskiem, iż na etapie uchwalania planu organy gminy mogą oceniać, czy uchwalenie lub zmiana planu może spowodować wzrost wartości nieruchomości na obszarze objętym planem. Ponadto zdaniem organu nadzoru ustalenia planu co do realizacji sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, oznaczonej w planie symbolem EE 110kV, są niezgodne z uchwałą Rady Gminy Działdowo z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, ponieważ ustalenia zawarte w części graficznej studium nie wskazują przebiegu na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą tego rodzaju infrastruktury technicznej. Wojewoda wskazał ponadto szereg paragrafów uchwały, które budzą zastrzeżenia co do ich legalności przez to, że powtarzają regulacje, które wynikają z przepisów różnych ustaw, wskazują na obowiązki uwzględnienia przyszłych działań z właściwymi organami oraz mogą prowadzić do naruszenia przepisów ustawowych. Tego rodzaju postanowienia uchwały uzależniają sposób zagospodarowania terenów od późniejszych opinii, uzgodnień i warunków określonych przez różne podmioty biorące udział w procesie inwestycyjnym. W skardze Gmina Działdowo podniosła zarzut, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane bez odniesienia się do pełniej dokumentacji planistycznej, a zastrzeżenia co do legalności uchwały nie zostały uzasadnione z powołaniem się na przepisy ustaw, które uchwała narusza oraz dokonaniem oceny, czy postanowienia planu stanowią istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Gminy z dokumentacji planistycznej wynika, że zmiana planu nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości objętych planem, Co do zgodności planu ze studium Gmina podniosła, że studium przewiduje budowę przyłączy energetycznych łączących planowane elektrownie wiatrowe z siecią energetyczną. Uwzględniając skargę Gminy, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze. Wskazując na konstytucyjne i ustawowe zasady sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Co do kwestii odstąpienia w uchwale od określenia stawki opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, Sąd podzielił stanowisko Gminy, że wprawdzie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w planie określa się obowiązkowo stawkę tej opłaty, jednakże nie stanowi naruszenia prawa zaniechanie określenia stawki opłaty (określenie jej jako stawki 0%) w sytuacji, gdy plan nie zmienia przeznaczenia gruntów objętych planem albo gdy do nieruchomości objętych planem nie mogą zaistnieć przesłanki do pobrania renty planistycznej. W prognozie skutków finansowych uchwalenia zmiany planu dla części wsi B. stwierdzono, że nie powstaną kompleksy gruntów o nowych funkcjach. Skoro nie zmieniono przeznaczenia gruntów odstąpienie od ustalenia stawki opłaty nie stanowi naruszenia prawa, tym bardziej że organ nadzoru nie wykazał, że ocena ta jest błędna. Co do zgodności zmiany planu ze studium Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenia studium, z uwagi na cele studium, nie wykluczają realizacji przyłączy energetycznych, które są infrastrukturalną techniczną. W studium dla terenu, którego dotyczy plan przewidziano infrastrukturę techniczną oraz usprawnienia funkcjonalne istniejącego systemu energetycznego. Okoliczność, że w części graficznej studium nie oznaczono przyłączy kablowych nie oznacza, że plan jest niezgodny ze studium. Skoro w studium przyjęto, że w bilansie energetycznym gminy należy uwzględnić energię pozyskaną ze źródeł odnawialnych i na terenie gminy planuje się realizację elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami służącymi magazynowaniu i przekazywaniu energii do sieci ogólnokrajowej, to w studium wprost wskazano na możliwość budowy urządzeń służących do przesyłu energii z elektrowni wiatrowych. Ponadto przyjęcie w studium, że elektronie wiatrowe mogą być realizowane na określonych obszarach, oznacza, że na tych obszarach mogą być również realizowane urządzenia służące przekazywaniu energii, a plan miejscowy powinien konkretyzować te ustalenia. Odnosząc się do pozostałych zastrzeżeń organu nadzoru co do legalności wskazanych paragrafów uchwały Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zastrzeżenia te są ogólnikowe i nie wykazano na czym polega niezgodność z prawem. Zarzuty wyrażone w tych zastrzeżeniach nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Ponadto nie można zakładać, że w planie, który dotyczy realizacji skomplikowanej pod względem technicznym inwestycji, rozstrzygnięte zostaną warunki jej realizacji, a w takiej sytuacji wskazanie w planie na potrzebę dodatkowych uzgodnień i opinii w zakresie warunków realizacji inwestycji nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji w uchwale nie powtórzono definicji ustawowych nadając im inne znaczenie, ani też nie przekazano kompetencji planistycznych innym podmiotom. W skardze kasacyjnej Wojewoda wskazał jako podstawy kasacyjne naruszenie art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 5, 6, 7 i ust. 2a, art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 20 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji uchylił rozstrzygniecie nadzorcze, mimo że uchwała naruszała wskazane przepisy, art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez to, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do zarzutów przytoczonych w rozstrzygnięciu nadzorczym, a także naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 7 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził kontroli uchwały co do wystąpienia przesłanek stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nadzoru przedstawił obszerną argumentację wskazującą, że zaniechanie określenia stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu stanowi istotne naruszenie prawa. W toku uchwalenia planu miejscowego Rada Gminy nie może przesądzać, czy uchwalenie lub zmiana planu może spowodować wzrost wartości nieruchomości. Opłata planistyczna jest związana ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, a nie z tym czy plan zmienia przeznaczenie nieruchomości. Zdaniem Wojewody, skoro plan umożliwia realizację określonych inwestycji, to może zaistnieć konieczność naliczenia opłaty planistycznej. Co do zgodności uchwały ze studium Wojewoda zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji pozbawił jakiegokolwiek znaczenia ustalenia studium, które wynikają z części graficznej studium. Skoro studium składa się z tekstu studium i części wskazującej ustalenia studium w formie graficznej, to brak oznaczenia w części graficznej przyłączy energetycznych przesądza o tym, że wskazanie tych urządzeń w planie jest niezgodne ze studium. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że w sytuacji gdy rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera pełnego uzasadnienia niezgodności z prawem wskazanych postanowień aktu prawa miejscowego, nie zwalnia to sądu administracyjnego od obowiązku dokonywania we własnym zakresie oceny aktu prawa miejscowego, albowiem w przypadku skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały, przedmiotem oceny jest nie tylko rozstrzygnięcie nadzorcze, ale także uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru. Sąd pierwszej instancji nie dokonał zaś oceny co do zgodności z prawem wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym paragrafów kwestionowanej uchwały i ograniczył się do stwierdzenia, iż organ nadzoru nie wskazał na czym polega niezgodność z prawem kwestionowanych postanowień uchwały. Organ nadzoru wykazał, że plan przewiduje budowę na gruntach leśnych urządzeń, co oznacza przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, gdy tymczasem z dokumentacji planistycznej wynika, że nie uzyskano zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co stanowiło naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), a także art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując takie podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przede wszystkim zwrócić uwagę, na dwa zagadnienia prawne, które mają związek ze stanowiskiem prezentowanym przez organ nadzoru w skardze kasacyjnej. Po pierwsze, jakkolwiek słusznie podnosi organ, że ocena legalności rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy obejmuje tym samym ocenę uchwały, o której nieważności orzekł organ nadzoru, to jednak nie oznacza to, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest uchwała rady gminy a nie rozstrzygnięcie nadzorcze. Organ nadzoru może bowiem stwierdzić nieważność uchwały w całości lub w części w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) albo może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Nie można więc podzielić stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, że w przypadku rozpoznawania skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy obowiązkiem sądu administracyjnego jest najpierw zbadać zgodność z prawem samej uchwały, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem do całkowitego zatarcia różnicy między stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub w części, w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, a skargą organu nadzoru na uchwałę. Ponadto naruszałoby zasadę, że przedmiot postępowania sadowego wyznacza zaskarżony akt, w rozpoznawanej sprawie rozstrzygniecie nadzorcze, a nie uchwała rady gminy. Stanowisko prezentowane w skardze kasacyjne nie wynika z powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 658/11, w którym zwrócono jedynie uwagę, że w sytuacji gdy organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały, rozpatrując skargę gminy nie można ograniczyć się do oceny rozstrzygnięcia nadzorczego bez odniesienie się do kwestionowanych postanowień uchwały. Po drugie, organ nadzoru stosując art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może pominąć tego, że przepis art. 91 ust. 4 tej ustawy wyłącza stwierdzenie nieważności uchwały w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, a także tego, że w przypadku uchwały w sprawie planu miejscowego nieważność uchwały w całości lub części powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów. Oznacza to, że naruszenie prawa uchwałą w sprawie planu miejscowego wymaga oceny tego naruszenia z uwzględnieniem tych przesłanek. Sąd pierwszej instancji przekonująco uzasadnił stanowisko, że nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że uchwała w zakresie realizacji linii energetycznej wysokiego napięcia jest niezgodna ze studium. Z uwagi na funkcje studium, które ma określać politykę przestrzenną gminy oraz lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie można odmówić racji Sądowi pierwszej instancji, że skoro ustalenia studium przewidują na obszarze gminy budowę urządzeń służących do przesyłu energii z elektrowni wiatrowych do sieci ogólnokrajowej, to przewidziana w planie miejscowym linia energetyczna wysokiego napięcie do przesyłu energii wytwarzanej w farmie wiatrowej, nie może być uznana za sprzeczną ze studium, z tego tylko powodu, że w części graficznej studium linia ta nie została wskazana. Należy podzielić stanowisko skarżącej gminy i Sądu pierwszej instancji, że brak w studium ustaleń co do określonych urządzeń nie oznacza, że ujęcie tych urządzeń w planie miejscowym powoduje niezgodność planu ze studium. W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu trafnie zwraca się uwagę, że studium jako akt polityki przestrzennej nie rozstrzyga ostatecznie o przeznaczeniu terenu, a także, że brak w studium określonych ustaleń, w tym ustaleń co do obszaru rozmieszczenia określonych inwestycji celu publicznego nie oznacza, że przeznaczenie terenu pod taką inwestycję w planie miejscowym powoduje samo przez się niezgodność planu ze studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy przy tym zwrócić uwagę, że linia energetyczna, której dotyczy kwestionowana uchwała nie jest inwestycją celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami. Nie można podzielić także zarzutu, że pominięcie w uchwale określenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 tej ustawy w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że jakkolwiek określenie stawiki procentowej dla potrzeb pobrania opłaty planistycznej w planie miejscowym należy do obligatoryjnych elementów planu, to jednak naruszenie tego przepisu poprzez przyjęcie stawki w wysokości 0 % albo brak wzmianki co do tej stawki, nie może automatycznie prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż mogą występować sytuacje, w których przesłanki uzasadniające pobranie opłaty planistycznej nie występują. Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10 i z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1506/12, że odstąpienie od ustalenia stawki procentowej, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy jest pewne, że uchwalenie lub zmiana planu miejscowego nie spowoduje skutku w postaci wzrostu wartości nieruchomości, uzasadniającego pobranie renty planistycznej. Może to mieć miejsce także w sytuacji, gdy plan nie zmienia przeznaczenia gruntów. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji zajął prawidłowe stanowisko, że ustalenie planu co do realizacji linii energetycznej na gruntach rolnych i leśnych nie zmienia przeznaczenia tych gruntów. Argument podnoszony w skardze kasacyjnej, że tego rodzaju inwestycje mogą wpływać na wartość nieruchomości jest o tyle nietrafny, że w takiej sytuacji w rachubę może wchodzić raczej obniżenie wartości nieruchomości, a nie wzrost jej wartości. W związku z tym należy stwierdzić, że nie jest trafny zarzut, iż Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż uchwała narusza przepis art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż w dokumentacji planistycznej nie ma zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Skoro realizacja linii energetycznej na gruncie leśnym nie powoduje, że grunt leśny traci taki charakter, to zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne w planie miejscowym nie była wymagana. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji odniósł się do wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym paragrafów uchwały, które zdaniem organu nadzoru budzą zastrzeżenia co do ich legalności. W ocenie Sądu wskazanie w kwestionowanej uchwale na obowiązki uzyskania uzgodnień i opinii wymaganych przez przepisy odrębnych ustaw, z uwagi na skomplikowany pod względem technicznym rodzaj inwestycji nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które może uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały. W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazane fragmenty uchwały, które powtarzają definicje ustawowe nie nadają tym pojęciom innego znaczenia. Natomiast wskazanie na dodatkowe wymagania, których określenie należy do innych organów nie może być oceniane jako przekazanie kompetencji planistycznych innym podmiotom. Należy wreszcie podnieść, że skoro organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały w całości z uwagi na niezgodność planu miejscowego ze studium oraz pominięcie określenia stawki procentowej opłaty planistycznej i jedynie dodatkowo wskazał na poszczególne paragrafy uchwały jako budzące zastrzeżenia co do ich zgodności z prawem, to nie sposób przyjąć, że wyrok sądu administracyjnego przez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w części, w każdej sytuacji może przekształcić rozstrzygniecie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały w całości w rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały w części co do wskazanych paragrafów uchwały. Mając na uwadze przytoczone wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.