II SA/Po 911/20

Dnia 27 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 roku sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm. dalej k.p.a.), w zw. z art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 111 ze zm. dalej u.ś.r.) po rozpoznaniu odwołania E. B. (dalej jako strona lub skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną H. B. na okres od [...] kwietnia 2020r. do [...] czerwca 2020 r. oraz przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, wnioskowanego na H. B. na okres od [...] lipca 2020 r. do [...] września 2020 r. Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. został przyznany skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, w związku z opieką nad matką H. B. na okres od [...] listopada 2019 r. do [...] września 2020 r. W dniu [...] kwietnia 2020 r. wpłynął do organu wniosek E. B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad H. B.. Matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] września 2018r., wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania Niepełnosprawności w C., ważnym do [...] września 2020 r. Do wniosku załączono oświadczenie o rezygnacji z zasiłku (k. 11). Dnia [...] kwietnia 2020 r. Burmistrz zwrócił się do skarżącej o wskazanie, czy skarżąca rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne (k. 26). W odpowiedzi na powyższe, pismem z [...] kwietnia 2020 r. skarżąca poinformowała, że dopiero w momencie przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (k. 27). W międzyczasie, w dniu [...] kwietnia 2020 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy, z którego wynika, że H. B. jest wdową, która ma czwórkę dzieci. Czynności opiekuńcze nad nią sprawuje córka E. B., która w związku ze sprawowaniem opieki nie podejmuje zatrudnienia. Pani H. B. jest osobą przewlekle chorą, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej też jako Burmistrz) odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. SKO w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania E. B., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. W dniu [...] lipca 2020 r. wpłynęło do organu oświadczenie E. B. o rezygnacji z przyznanego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia [...] lipca 2020 r. (k. 36). Następnie Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] uchylił od dnia [...] lipca 2020 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Kolejno, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. orzekł o odmowie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną H. B. na okres od [...] kwietnia 2020r. do [...] czerwca 2020 r. oraz przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, wnioskowanego na matkę, na okres od [...] lipca 2020 r. do [...] września 2020 r. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że kwestię zbiegu uprawnień strony do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 27 ust. 5 u.ś.r. nakazujący dokonanie wyboru określonego świadczenia. Zdaniem organu nie było możliwe wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy na korzyść strony, bowiem pomimo wezwania organu właściwego z dnia [...].04.2020r. do dokonania przez stronę uprawnioną wyboru jednego świadczenia strona tego wyboru nie dokonała, nie dokonała też rezygnacji ze świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dopiero w dniu [...].07.2020 r. skarżąca przedłożyła jednoznaczne oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego od [...].07.2020 r. Z tych względów organ orzekł o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] września 2020 r. i odmówił przyznania go za okres od [...] kwietnia 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. Od powyższej decyzji w części odmawiającej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego odwołanie złożyła E. B., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Odwołująca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz o przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] kwietnia 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. Opisaną we wstępie decyzją SKO w P. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wywiodło, że w art. 17 ust. 5 w pkt. 1-6 u.ś.r. ustawodawca określił sytuacje, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium zwróciło uwagę, że w okresie od [...] listopada 2019 r. do [...] czerwca 2020 r. E. B. uprawniona była i pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki sprawowanej nad matką. Pisemne oświadczenie o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego - ze skutkiem od dnia [...] lipca 2020 r. - strona złożyła w dniu [...] lipca 2020 r. Organ I instancji zgodnie z wolą strony, uchylił prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co oznacza, że od tego momentu "odpadła" negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Tym samym, w ocenie Kolegium, prawidłowo organ I instancji orzekł o odmowie przyznania E. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na H. B. na okres od [...] kwietnia 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. oraz przyznał E. B. świadczenie pielęgnacyjne na okres od [...] lipca 2020 r. do [...] września 2020 r. W skardze do WSA E. B., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, podała, że nie zgadza się z decyzją SKO utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związki z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca wniosła o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od [...] listopada 2019 r. do [...] czerwca 2020 r. oraz przyznanie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez bezpodstawną odmowę przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem sprawy jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza, którą w pkt 1 orzekł o odmowie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną H. B. na okres od [...] kwietnia 2020r. do [...] czerwca 2020 r. oraz w pkt 2 przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, wnioskowanego na matkę, na okres od [...] lipca 2020 r. do [...] września 2020 r. Z uwagi na to, ze decyzja SKO w P. została zaskarżona w części (gdyż w skardze odniesiono się wyłącznie do części odmownej decyzji), a Sąd w składzie orzekającym aprobuje zapadłe rozstrzygnięcie w pkt 2. sentencji decyzji, dalsza analiza będzie się koncentrować jedynie na przedmiocie zaskarżenia tj. w zakresie w jakim odmówiono ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie nie było sporne to, że skarżąca jest opiekunem H. B., jest jej córką, wobec czego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Podopieczna skarżącej jest osobą starszą, schorowaną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżącej przyznano decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. specjalny zasiłek opiekuńczy. Następnie, [...] kwietnia 2020 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r.: "prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego." Zdaniem skarżącej świadczenie powinno być przyznane jej od dnia [...] kwietnia 2020 r., gdyż właśnie w tym miesiącu wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Organ II instancji stoi jednak na stanowisku, że przyznanie tego świadczenia od dnia [...] kwietnia 2019 r. nie było możliwe, ponieważ dopiero w z dniem [...] lipca 2020 r. uchylono decyzję w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, na wyraźną prośbę skarżącej. Wobec tego od lipca odpadła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. Istota sporu sprowadza się do tego, w jakim momencie skarżąca skutecznie zrezygnowała z zasiłku opiekuńczego. Analiza akt sprawy wskazuje, że do wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. załączono oświadczenie o treści "oświadczam, iż na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuję z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją [...]" (k. 11 akt administracyjnych). W dniu [...] kwietnia 2020 r. wpłynęło do organu I instancji kolejne oświadczenie E. B., w którym wskazała "niniejszym oświadczam, że obecnie jestem w trakcie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. W związku z czym, w momencie przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuję z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją [...] z dnia [...].12.2019 roku" (k. 27). Następnie organ wezwał pełnomocnika skarżącej do jednoznacznego wskazania czy wnosi o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z [...] grudnia 2019 r. W odpowiedzi na powyższe E. B. oświadczyła, że "rezygnuję z przyznanego mi prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. od [...] lipca 2020 r. (k. 36). W ocenie Sądu zasadnie organy obu instancji uznały, że skarżąca w sposób jasny i precyzyjny swoją wolę wyraziła oświadczeniem z [...] lipca 2020 r., w którym wskazała od kiedy rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ dysponując tym oświadczeniem prawidłowo uchylił decyzję własną i przyznał od pełnego miesiąca (lipca) świadczenie pielęgnacyjne. Nie było w szczególności podstaw aby przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od [...] listopada 2019 r., bowiem od tej daty, aż do końca czerwca 2020 r. otrzymywała ona specjalny zasiłek opiekuńczy. Ponadto, w ocenie Sądu, działanie organu było zgodne z wcześniejszymi oświadczeniami strony, która wskazała, że zrezygnuje z specjalnego zasiłku opiekuńczego z momentem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie organu miało również znaczenie pod kątem wypłaty obu świadczeń, gdyż w ten sposób zachowano ciągłość wypłaty i nie doszło do ich zdublowania. Należy wskazać, że ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. sprowadza się do tego, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, które pełnią tę samą funkcję, co dotyczy m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. Istotą i funkcją obydwóch tych świadczeń jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W związku z tym nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 u.ś.r. świadczeń, jednakże to stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie, w związku z czym ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków, ubiegania się o przyznanie innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia. Stanowisko to utrwalone jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.m.in. wyroki WSA w Lublinie z: 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 949/17, 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1062/17, w Olsztynie z dnia 11 marca 2021 sygn II SA/Ol 93/21, NSA z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. I OSK 2508/20). Podkreślić zatem trzeba, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, iż wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże w żaden sposób nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich zostało już przyznane wcześniejszą decyzją (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18). Zwrócić należy uwagę, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W świetle powyższego należy stwierdzić, że organy dokonały prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5, uzyskując od skarżącej jednoznaczne oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego i przyznając jej, od kolejnego pełnego miesiąca, świadczenie pielęgnacyjne. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia odpowiadały prawu i Sąd nie znalazł podstaw do ich uchylenia. Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.