II SA/Po 922/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 627 – dalej: ustawa o kierujących pojazdami), utrzymało w mocy zaskarżoną przez T. F. (dalej również: skarżący; strona) decyzję Starosty [...] (dalej również: Starosta; organ I instancji; organ) z dnia [...] 2016 r. znak [...] wydaną w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Przywołane decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy. Starosta [...] na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r., poz. 155) cofnął T. F. uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B, dokument nr: [...], druk nr [...] – wydany przez Starostę [...]. Organ I instancji argumentował, że do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło orzeczenie lekarskie nr [...] [...] Centrum Medycyny Pracy w P. z dnia 16 marca 2016 r. stwierdzające istnienie u T. F. przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Organ stwierdził istnienie podstaw do zastosowania art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym. Decyzji tej Starosta na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od decyzji Starosty T. F. domagał się jej zmiany poprzez odmowę cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego w tym przedmiocie. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów przedstawionych wraz z odwołaniem (dowód nabycia [...], orzeczenie lekarskie z dnia 16 marca 2016 r. nr [...], wynik badania [...] z dnia 22 stycznia 2016 r., zaświadczenie lekarskie z dnia 10 marca 2016 r. o braku przeciwwskazań [...] do kierowania pojazdami mechanicznymi, wywiad lekarski z dnia 10 marca 2016 r.). Strona wniosła również o wstrzymanie wykonania decyzji do dnia rozstrzygnięcia sprawy przed Kolegium. Przekazując odwołanie do Kolegium, Starosta dołączył do niego również pismo uzupełniające skarżącego i orzeczenie lekarskie z dnia 20 maja 2016 r. Kolegium, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2016 r., stwierdziło, że działania Starosty [...] w sprawie podjęte zostały w związku z informacją otrzymaną z Komendy Powiatowej Policji w [...] o konieczności przebadania T. F. na okoliczność oceny predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami; do pisma Komendanta Powiatowego Policji dołączona została opinia [...] wystawiona po badaniu przeprowadzonym w [...] Szpitalu [...] w [...] w dniu 23 lutego 2015 r.; w opinii z dnia 6 maja 2015 r. lekarz [...] stwierdził u T. F. [...] oraz [...] zaburzenia [...]. Organ II instancji wyjaśnił, że okoliczność ta stała się powodem wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] 2015 r. znak [...] o skierowaniu na badania lekarskie na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2a ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie stała się ostateczna w wyniku jej utrzymania w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że w wyniku badań przeprowadzonych przez [...] Centrum Medycyny Pracy w P. wydane zostało orzeczenie lekarskie z dnia 16 marca 2016r. nr [...], stwierdzające u T. F. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi wszystkich kategorii prawa jazdy; orzeczenie to nie zostało zaskarżone do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. i stało się ostateczne. Kolegium podniosło, że przedmiotowe orzeczenie [...] Centrum Medycyny Pracy zostało wydane zgodnie z procedurą uregulowaną w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U. z 2014 r., poz. 949), a jest to procedura odrębna od administracyjnej. Organ odwoławczy podkreślił związanie organów orzekających w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami orzeczeniem lekarskim wydanym w tym odrębnym trybie, które to orzeczenie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a., względem którego można jednak przeprowadzić przeciwdowód. Idąc dalej, Kolegium, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, stwierdziło, że kontrola merytoryczna orzeczenia lekarskiego możliwa jest wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez uprawnione medyczne jednostki orzecznicze. Zdaniem organu II instancji dopiero nowe orzeczenie lekarskie wydane przez [...] Centrum Medycyny Pracy w P., stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, może zmienić sytuację kierowcy, skoro Kolegium nie ma kompetencji do kwestionowania ustaleń tej instytucji medycznej ani też do wzruszenia orzeczenia lekarskiego. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem; powołany przepis jest bezwzględnie obowiązujący i wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji; w przypadku stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez stronę pojazdami silnikowymi, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. Zdaniem organu odwoławczego, w takiej sytuacji, wobec wydania wymienionego wyżej orzeczenia lekarskiego, organy administracji zobowiązane są do cofnięcia stronie uprawnień do kierowania pojazdami. Kolegium stwierdziło, że w myśl art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy orzeczenie lekarskie jest dowodem wystarczającym do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień. Zarazem organ wskazał na to, że ustawa o kierujących pojazdami przewiduje instytucję przywrócenia uprawnień w art. 103 ust. 3. Zdaniem organu odwoławczego dołączone do akt orzeczenie lekarskie z dnia 20 maja 2016 r. nr [...], wystawione przez lekarza uprawnionego do badania kierowców z [...], stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami – nie jest dowodem wiążącym w sprawie i nie wystarcza do uznania, że ustąpiły przesłanki do zatrzymania prawa jazdy. W tym zakresie organ wyjaśnił, że dalsze korzystanie z prawa jazdy uzależnione jest od wyniku ponownego badania przeprowadzonego w [...] Centrum Medycyny Pracy, a możliwe jest, że wyniki badań [...] i [...], przedstawione wraz z odwołaniem, będą miały wpływ na ten wynik, jednak T. F. do dnia wydania niniejszej decyzji takiego orzeczenia nie przedstawił. W skardze na decyzję Kolegium T. F., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016 r. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie w ustalonym stanie faktycznym wniosków orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 20 maja 2016 r., wydanego przez J. K. – uprawnionego lekarza do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i kierowców, a przez to niewyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego sprawy i wydanie przedwcześnie decyzji; 2) art. 8 K.p.a. poprzez uznanie za niewiążące w sprawie orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 20 maja 2016 r., pomimo że Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2016 r. wskazało, iż możliwy jest przeciwdowód w stosunku do ustaleń wcześniejszego orzeczenia lekarskiego w tym przedmiocie – a przez to, naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; 3) art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie w stosunku do niego ponownego badania lekarskiego w celu stwierdzenia istnienia lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, podczas gdy w sprawie wydane zostały dwa sprzeczne ze sobą orzeczenia lekarskie w tym przedmiocie – a wobec tego dowód ten dotyczył okoliczności mającej znaczenie dla sprawy i powinien zostać przeprowadzony; 4) art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny zaistnienia przesłanek do cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, z pominięciem orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 20 maja 2016 r. wydanego przez uprawnionego lekarza J. K.. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła wyżej sformułowane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Kolegium w całej rozciągłości podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed tutejszym Sądem pełnomocnik procesowy skarżącego podtrzymał skargę oraz wniósł o zasadzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Kolegium z dnia [...] września 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2016 r. wydaną w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości i pozostaje poza sporem, że ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2015 r. (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] utrzymało tę decyzję w mocy) T. F. został skierowany na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy o kierujących pojazdami na badanie lekarskie w [...] Centrum Medycyny Pracy w P. w celu ustalenia u skarżącego istnienia lub braku przeciwwskazań lekarskich do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B. Orzeczeniem nr [...] z 16 marca 2016 r. [...]CMP w P. stwierdziło istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przez T. F., w ramach posiadanego przez niego prawa jazdy kat. B. Orzeczenie to stało się podstawą wydania decyzji o cofnięciu wyżej wymienionemu uprawnień do kierowania pojazdami. Według autora skargi złożone przez skarżącego zaświadczenia lekarskie (wydane przez lekarza J. K.) stwarzają wątpliwości co do zasadności wniosków zawartych w orzeczeniu lekarzy [...] Centrum Medycyny Pracy w P.. W tej kwestii wymaga zwrócenia uwagi, że przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami precyzyjnie określają w jakich okolicznościach i przy spełnieniu, jakich przesłanek następuje cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Stosownie do art. 103 ust.1 pkt1 a wskazanej ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Treść powyższego przepisu nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, iż w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których mowa w przepisie, organ administracji publicznej ma obowiązek postąpić zgodnie z jego dyspozycją. Przeprowadzanie badań, wydawanie orzeczeń lekarskich, a także odwoływanie się od tych orzeczeń reguluje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, (Dz. U. z 2014r. poz. 949). Według powołanego rozporządzenia badania lekarskie przeprowadzane są w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy (§ 10 ust. 1 rozporządzenia) przez uprawnionych do tego lekarzy. Lekarz przeprowadza badanie w zakresie określonym w § 4 rozporządzenia, a jeżeli stwierdzi istotne odchylenia od prawidłowego stanu zdrowia, zleca osobie badanej odpowiednie badania pomocnicze i konsultacje specjalistyczne. Przepis § 7 ust. 1 przewiduje, że uprawniony lekarz na podstawie badania lekarskiego wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Tryb weryfikacji orzeczenia lekarskiego reguluje §11 rozporządzenia. Osoba badana może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia wnieść od niego odwołanie do podmiotu odwoławczego wymienionego w rozporządzeniu, a orzeczenie podmiotu odwoławczego jest ostateczne. Z powyższych uregulowań wynika, a potwierdza to orzecznictwo, że ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie rozporządzenia, nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, organy te są nimi związane i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Starosta jest związany ostatecznym orzeczeniem lekarskim stwierdzającym przeciwwskazania do kierowania pojazdami mechanicznymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/12, pub.www.nsa.gov.pl ). Należy podkreślić, że związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyłącza możliwość przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu. Powyższe stwierdzenie nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu co do wydanego orzeczenia lekarskiego, jednak tego rodzaju dowód musi pochodzić wyłącznie od uprawnionych jednostek służby zdrowia, co świadczy o istotnym ograniczeniu zakresu postępowania dowodowego w tego typu sprawach, prowadzonych przez organy administracji publicznej. Dodać należy, że treść orzeczenia lekarskiego [...] Centrum Medycyny Pracy w P. nie mogła być skutecznie zakwestionowana poprzez przeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącego, ponieważ przedstawione przez niego dokumenty nie były wystawione przez uprawnioną jednostkę medyczną, określoną w § 11 ww. rozporządzenia. Reasumując niezasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przez organy orzeczenia lekarskiego nr [...] z 20 maja 2016 r. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. abstrahuje od treści zaskarżonej decyzji, w której Kolegium wskazało jednoznacznie, iż przeciwdowód co do wydanego orzeczenia lekarskiego musi pochodzić od "uprawnionych jednostek służby zdrowia". Powtórzyć tu należy, że skarżący takiego przeciwdowodu pochodzącego od jednostki służby zdrowia wymienionej w § 11 ww. rozporządzenia nie przedłożył. Skoro prawodawca wyznaczył do oceny stanu zdrowia kierujących - znajdujących się w analogicznej sytuacji do sytuacji skarżącego – konkretne jednostki służby zdrowia, to tylko te podmioty są władne do wypowiadania się w tej kwestii w sposób wiążący dla organów administracji orzekających o ewentualnym cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Wbrew twierdzeniom skarżącego wyrażonym w zarzucie opisanym w pkt. 3) skargi, sprzeczność wniosków wynikających ze wskazanych w skardze orzeczeń lekarskich, nie nakładała na organ obowiązku zweryfikowania stanowiska orzeczników, ponieważ tylko jedno z ww. orzeczeń zostało wydane przez uprawniony do tego podmiot służby zdrowia. Zwróciło na to uwagę Kolegium dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanowisko skarżącego, który uważa, że orzeczenie wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy może być podważone przez lekarza, który nie jest takim podmiotem, jest próbą zakwestionowania woli prawodawcy jednoznacznie określonej w § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Niezasadny zatem okazał się również zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że skarżący miał możliwość zweryfikowania orzeczenia [...] Centrum Medycyny Pracy w P. w trybie art. 79 ust. 4, 5, 6 ustawy o kierujących pojazdami, z której to możliwości T. F. nie skorzystał. Reasumując, Sąd stwierdza, że skarżący na etapie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego miał możliwość, po wydaniu niekorzystnego dla niego orzeczenia przez lekarza [...] Centrum Medycyny Pracy w P., podjęcia przewidzianej przez ww. przepis próby zakwestionowania orzeczenia, czego skutecznie nie uczynił. W konsekwencji zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 pkt 1a powołanej ustawy obowiązkiem organów było orzeczenie o cofnięciu skarżącemu posiadanych przez niego uprawnień do kierowania pojazdami. W tych warunkach Sąd uznał, że w sprawie nie miały miejsca powołane w skardze naruszenia prawa. Sąd nie doszukał się również innych powodów, dla których mógłby uznać skargę za zasadną i uchylić zaskarżoną decyzję lub również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] cofającą skarżącemu uprawnienia do prowadzenia pojazdów (prawo jazdy kat. B) nie narusza prawa, co stanowiło podstawę do oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz.718, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.